한국 선거제도 및 정당정치의 재인식

공동학술회의

▣ 일 시 : 2009년 9월 30일(수) 13:30-18:00

▣ 장 소 : 국회의원회관 1층 소회의실

▣ 주 최 : 한국선거학회, 한국정당학회,

여의도연구소, 민주정책연구원

목   차

○ 회의 일정                                          ⅰ

○ 진수희 여의도연구소 소장 인사말                    ⅲ

○ 김효석 민주정책연구원 원장 인사말                  ⅶ

패널I: 한국 선거제도의 재인식

조성대(한신대) / 한국의 선거제도                                 1

조진만(인하대) / 한국선거제도의 재인식                           9

패널II: 한국 정당정치의 재인식

안병진(경희사이버대) / 정당 정치의 재인식을 위하여              19

정연정(배재대) / 지구당 조직 활성화                             30

∥ 회 의 일 정 ∥

13:30-13:50  개회식

사  회 : 서현진(성신여대)

개회사 : 김형준 한국선거학회 회장(명지대)

환영사 : 임성호 한국정당학회 회장(경희대)

축  사 : 진수희 여의도연구소 소장(한나라당)

축  사 : 김효석 민주정책연구원 원장(민주당)

13:50-15:50  패널I: 한국 선거제도의 재인식

사  회 : 장정수(한겨레신문)

발  제 : 조성대(한신대) “한국의 선거제도”

조진만(인하대) “한국선거제도의 재인식”

토  론 : 손혁재(한국NGO학회 회장, 경기대), 권택기(한나라당 의원),

서갑원(민주당 의원), 조인근(여의도연구소 기획실장),

김영필(민주정책연구원 연구원)

15:50-16:00  휴식

16:00-18:00  패널II: 한국 정당정치의 재인식

사  회 : 이목희(서울신문)

발  제 : 안병진(경희사이버대) “정당 정치의 재인식을 위하여”

정연정(배재대) “지구당 조직 활성화”

토  론 : 고계현(경실련 정책실장), 정태근(한나라당 의원),

백원우(민주당 의원), 정낙근(여의도연구소 정책실장),

문병주(민주정책연구원 연구 실장)

18:00-20:00  만찬

진수희 여의도연구소 소장 인사말

안녕하십니까?

한나라당 여의도연구소 소장 진수희의원입니다.

오늘 한국정당학회와 한국선거학회 그리고 여의도연구소와 민주정책연구원이 공동으로 주최하는 학술회의에 참석해 주신 모든 분들께 진심으로 감사드립니다.

오늘의 학술대회 준비에 애써주신 한국정당학회 임성호회장님, 한국선거학회 김형준회장님, 그리고 민주정책연구원 김효석원장님의 노고에 깊이 감사드립니다.

아울러, 바쁘신 가운데도 발제를 맡아주신 조성대, 조진만교수님, 안병진, 정연정교수님께 감사의 말씀을 드리고, 토론자로 참석해주신 분들께도 감사드립니다.

존경하는 내외귀빈 여러분,

잘 아시다시피, 선거제도와 정당개혁을 주제로 한 토론회는 그동안 수없이 개최되었습니다만, 오늘의 이 학술대회는 지금까지와는 다른 특별한 의미가 있다고 생각합니다.

저는 크게 두 가지 측면에서 그 의미를 찾을 수 있다고 생각합니다.

하나는, 오늘의 이 학술대회는 학문적 전문성과 현장의 전문성 즉, ‘학문과 현장이 만나는 자리’라는 점입니다.

강단에서 만나는 정치와 현장에서 만나는 정치는 다소 거리가 있을 수밖에 없습니다.

학문으로서 정치는 이상에, 현장으로서 정치는 현실에 치우치기 마련이고, 가장 바람직한 대안은 학문과 현실의 접목 속에서 도출된다고 볼 수 있을 것입니다.

그래서 바로 오늘 이 자리가 학문과 현장이 만나 실천 가능한 대안을 모색해보는 소중한 의미를 가지고 있다고 생각합니다.

아울러 저는 정치학자와 현실 정치인의 관계를 건축으로 비교하자면 설계와 시공의 관계라고 생각합니다.

학자들에 의해 제도의 밑그림과 방향이 제시되고, 정치인에 의해 그 내용이 현장에서 수정되고 착근되는 상호보완적 관계이기 때문입니다.

앞으로도 학자 여러분과 우리 정치인이 긴밀하게 서로 소통할 수 있는 기회를 가질 수 있기를 바랍니다.

오늘의 학술대회가 갖는 또 다른 특별한 의미는 ‘시의성’이라고 생각합니다.

사실 그동안 정치개혁에 대해서는 가히 백가쟁명이라 할 만큼 무성한 논의가 있었지만 실천은 미미했습니다.

정파와 의원 개인의 이해관계가 걸려있다 보니, 변죽만 울리다가 선거에 임박해서야 곁가지만 손질해 왔습니다.

이런 행태가 반복되면서 우리 정치는 국민과 점점 멀어지게 되었습니다.

그런데, 최근 이명박대통령께서 국가발전을 위한 핵심적인 과제로 정치선진화의 화두를 던지면서 정치개혁 논의의 물꼬가 트였습니다.

민주주의의 질적 수준을 심화시키면서 선진 일류국가로 가기 위해서 반드시 정치개혁이 필요하다는 국민적 공감대도 이미 무르익었습니다.

또한 정치개혁은 통합과 발전으로 나아가고자 하는 시대의 요구이기도 합니다.

‘연은 바람이 불 때 날리라’는 말이 있습니다.

저는 지금이야말로 여야가 당리당략을 버리고 학계와 머리를 맞대고 대승적인 자세로 정치개혁에 나설 적기라고 생각합니다.

그런 차원에서 오늘의 학술대회는 매우 시의적절한 소중한 자리가 아닐 수 없습니다.

존경하는 내외귀빈 여러분,

오늘의 논의하게 될 선거구제 개편과 선거문화 개혁, 그리고 공천제도를 포함한 정당 민주화와 한국형 정당정치 모델 정립 등의 내용은 어느 하나 소홀히 다룰 수 없는 주제입니다.

알차고 심도 있는 논의를 통해 우리 정치가 지역주의 늪에서 국민통합의 길로, 고비용·저효율에서 생산성을 높이는 방향으로 가는 실천적 대안이 마련될 수 있기를 기대합니다.

오늘 여러분께서 주신 고견은 한나라당은 물론 우리 정치권이 제도와 문화를 바꾸는 밑거름으로 소중하게 쓰일 수 있도록 최선을 다하겠습니다.

다시한번 오늘 참석해 주신 모든 분들께 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.

감사합니다.

2009. 9. 30

여의도연구소 소장 진 수 희

김효석 민주정책연구원 원장 인사말

안녕하십니까. 민주정책연구원 원장 김효석입니다.

오늘 “한국 선거제도 및 정당정치의 재인식”이라는 주제를 가지고 한국선거학회, 한국정당학회, 그리고 여의도연구소와 공동으로 행사를 주최하게 된 것에 대하여 무척이나 기쁘게 생각합니다. 아울러 뜻 깊은 행사를 제안해주신 한국선거학회 김형준 회장님과 한국정당학회 임성호 회장님께도 깊은 감사의 말씀을 드립니다.

현재 국회에는 정개특위가 구성되어 우리 현실에 가장 적합한 선거제도를 모색하기 위한 노력을 하고 있습니다. 이러한 시점에서 시의적절한 주제를 가지고 여․야당의 국회의원은 물론 당의 싱크탱크 역할을 하고 있는 연구원이 토론의 기회를 갖게 된 것은 매우 뜻 깊은 일이라고 생각합니다.

우리 정당정치가 안고 있는 가장 큰 문제는 국민들로부터 신뢰를 받지 못하고 있다는 것입니다. 국민여러분은 정당정치가 이론의 틀에서 상당히 일탈해 있는 것으로 판단하고 있습니다.

그것이 정치 불신으로 이어졌으며 정당은 가장 사회에서 뒤떨어진 조직으로 인식되는 주된 원인이 되고 있습니다. 오늘 토론회가 정당정치는 물론 한국 정치에 대한 국민여러분의 신뢰를 회복하는 중요한 걸음이 될 수 있기를 기원합니다.

여의도연구소와 우리 민주정책연구원은 비록 경쟁의 상대이지만 대한민국의 정당정치를 발전시키고 선거제도의 과학화를 위해서는 서로 협력, 대한민국 정치의 민주적 발전을 위해 노력할 것을  이 자리를 통해 약속드립니다. 그리고 그 약속이행의 구체적 방안으로 오늘과 같은 뜻 깊은 자리를 계속해서 만들어 나가도록 하겠습니다.

끝으로 오늘 이 자리에 참석해주신 한국선거학회 및 한국정당학회 회원 여러분과 언론사, 시민사회단체 관계자 여러분에게 심심한 감사의 인사를 드립니다.

감사합니다.

2009. 9. 30

민주정책연구원 원장 김효석

한국의 선거제도:

대표성(Representation)의 변화를 중심으로

조 성 대

(한신대학교)

I. 도입

□ 정부 수립이후 지난 60년 동안 우리는 전국적인 규모의 선거로 17차례의 의회 선거, 16차례의 대통령 선출 7차례의 지방선거, 6차례의 국민투표를 경험했음. 선거의 횟수로만 본다면 한국은 이제 절차적, 제도적 민주주의의 경험을 적지 않게 쌓아온 것으로 보임.

실제로 국민이 직접 대통령을 선출한 것은 2, 3, (4), 5, 6, 7, 13, 14, 15, 16대의 열 차례이다. 이 중 이승만은 4대 대통령 선거에서 당선되었지만 4.19로 인해 취임하지 못한 까닭에 국회에서 뽑힌 윤보선을 4대 대통령으로 간주한다.

실제로 선거단위와 선거날짜의 차이를 보자면 14차례의 지방선거가 있었다. 1952년에 시․읍․면 의원(4.25)과 도의원 선거(5.10), 1956년의 시․읍․면 의원(8.8), 시․읍․면 장(8.8), 도의원 선거(8.13) 등으로 1960년과 1991년 지방선거도 피선거직 별로 다른 날짜에 시행되었다. 1995년 전국지방동시선거부터는 모든 단위의 선거가 같은 날 개최되었다(중앙선거관리위원회, <역대선거정보시스템> http://www.nec.go.kr/sinfo/index.html).

○ 특히 1987년 6월 민주화운동의 결과로 대통령 직선제를 시행한 것은 최소한 국민주권의 한 권리이자 방법으로서의 직접선거권을 국민에게 돌려주어 형식상 “선거민주주의”라고 불릴 수 있는 제도적 기틀을 마련하는 계기가 되었음.

○ 그러나 민주화 이후 국회와 지방의회의 선거제도는 여러 차례 변화를 겪어 왔고, 심지어 대통령과 집권당의 정략적 차원에서 선거제도의 개편이 제기되기도 했음.

○ 지난 2009년 8월 15일 경축사에서 “행정구역개편, 개헌, 중대선거구를 중심으로 한 선거제도 개편”에 대한 제안은 현재 정치권과 학계에서 논쟁을 불러일으키고 있음.

○ 따라서 이 시점에서 한편으로 과거 한국 선거제도의 경험을 통해 개혁의 원인과 결과를 평가해보고, 현재 논의되고 있는 권력구조와 선거제도 개편에 대한 논의를 진단해보는 일은 의미가 있을 것임.

□ 일반적으로 선거제도를 구성하는 주요 요소에는 후보공천방식, 의석배분방식, 선거구의 크기, 투표기재방법, 의원정수, 선거구획정방법, 의석 진입장벽 등이 있으나, 이 가운데 의석배분방식과 선거구제는 득표와 의석 간의 관계에 가장 큰 영향을 미친다는 점에서 선거제도의 핵심을 이룸(Rag 1967; Taagepera and Shugart 1989).

○ 선출방식에 있어 이른바 다수제(majoritarian system)와 비례제(proportional system)의 장․단점은 정치적 안정성 대 공정성이라는 논쟁으로 널리 소개되어 왔음.

○ 그리고 소선거구에서 대선거구에 이르기까지 선거구제는 다수제 혹은 비례제와 결합해 득표가 의석으로 전환되는 비례성에 있어 단순다수 소선거구제의 ‘제조된 과반수’에 이은 책임정치 효과와 대선거구 비례제의 100% 비례성으로 인한 공정한 대표라는 논쟁이 학자들 사이에 널리 공유되고 있음(Lijphart 1994).

□ 이 글은 그간의 한국 선거제도와 현재 논쟁의 대상이 되는 한국의 선거제도와 현재 정치계와 학계에서 논의되고 있는 중대선거구제 문제를 대표성(representation) 측면에서 살펴보고 평가해보고자 함.

II. 의석배분방식(Electoral Formula)

□ 의석배정방식이 주목을 받는 이유는 설령 유권자의 선호에 변화가 없다하더라도 단지 의석배정방식의 변화만으로 선거의 승패를 좌우하거나 의석수의 분포에 상당한 차이를 가져올 수 있기 때문. 이러한 이유로 "정치공학의 진정한 예술"로 불리기도 함.

○ 의석배정 방식은 크게 후보자에 대한 직접투표와 정당에 대한 투표라는 투표방식의 차이뿐 아니라 주어진 득표를 어떤 과정을 통해서 실제로 후보자에게 배분하는가에 따라 여러 가지로 분류됨.

○ 선거방식을 분류하는 많은 기준들 가운데 일반적으로는 의석배정방식에 따라 크게 다수형(plural), 비례형(proportional), 그리고 양자를 섞은 혼합형(mixed) 선거방식으로 나눌 수 있으며, 다시 이들을 각각의 세부적 규정과 특징에 따라 십 여 가지로 나눌 수 있음(안순철 1998).

□ 제1공화국 이후 한국의 선거제도의 변화의 특징을 요약 하자면,

○ 첫째, 다수제적 특징을 대체로 유지해 왔고,

○ 둘째, 다수제의 단점을 보완하기 위한 비례제가 최근까지 오히려 다수제의 특징을 강화하는 방식으로 운영되어 왔으며,

○ 셋째, 민주화 이후 점진적 개선을 통해 점차 선진적인 선거방식으로 변화하고 있다는 점을 꼽을 수 있음(조정관 2002).

□ 우선 1948년 제헌의회 선거부터 한 지역구에서 한 명을 선출하며 상대적 다수가 승리하는 1위대표제(SMDP:single member district plurality system)가 도입되었음.	○ 단순한 선거방식으로 불비례성이 높아 양당제도와 깊은 상관관계를 갖지만 의석배분의 복잡성이 없어 이해가 쉽고 따라서 정당과 후보자들도 이에 맞는 선거운동을 펼쳤다. 1946년 남조선과도입법의원 선거가 2인 선거구와 대선거구제가 병합된 간접 선거구로 치러져 혼란에 빠졌던 데 비해 이 방식은 쉽고 단순했음. 1위대표제는 2공화국에 이르기까지 별다른 변화 없이 채택되었음.

혹은 FPTP: first past the post system라고도 불린다.

□ 1963년 군부는 새로운 선거법을 만들며 기존의 1위대표제에 비례대표제를 더한 혼합형 방식을 처음으로 도입하였음.

○ 지역구의 1/3을 선출한 비례대표제는 제1당이 50%이상을 득표하면 비례의석의 2/3을 배정하고 50%이하의 득표를 했을 경우는 1/2를 배정하는 방식으로 제1당에 과도한 혜택을 주는 매우 불평등한 제도였음.

○ 군부가 이러한 형식의 비례제를 도입한 이유는 비례제를 도입하여 제1당의 지위를 확고히 함과 동시에 야권이 단일야당으로 존재하는 것을 방지하기 위한 것이었음. 과거에 비해 비례성이 높아져서 야당이 분열한 채 선거에 임해도 약간의 의석을 얻을 수 있었기 때문이었음. 이 시기의 선거제도는 1위대표제를 변형 강화한 형태였으며 제3공화국 내내 채택되었음.

□ 제4공화국의 의석배정방식은 지극히 비민주적이며 비정상적인 행태였음. 8대 총선에서 야당의 약진에 놀란 군사정권은 보다 비정상적인 방법을 택했음.

○ 비례대표제는 아예 없어지고 임명제 국회의원이 탄생했음. 전체 의석의 1/3을 사실상 대통령이 임명하는 유신정우회가 생김.

○ 또한 직접선거에서도 여당 의원의 안전한 당선을 위해 1구 2인제의 단기비이양식 선거제도를 채택했음. 결과적으로 전국 73개 선거구에서 공화당은 모두 당선자를 배출했음. 하지만 유신말기인 10대 국회의원 선거에서 야당은 여당보다 더 많은 득표를 함으로써 유신정권의 최후를 재촉했음.

□ 제5공화국의 의석분배방식 또한 비록 유신정권 시보다는 나아진 것이었지만 여전히 여당에 유리하게 만들어졌음. 우선 여야 동반당선을 보장하는 1구 2인제를 그대로 유지했으며 임명제 의원은 폐지했지만 전국구 의원의 2/3을 제1당에 우선적으로 배분하도록 함으로써 비민주적인 의석배분방식을 그대로 유지시켰음.

□ 제6공화국의 의석배분 방식은 지금껏 여러 차례의 변화를 거쳤다.

○ 기본적인 틀은 1위 대표제와 비례제의 혼합인데, 비례제 부분에서는 수차례의 변화가 있었음.

○ 13대 총선을 앞두고 개정된 선거법은 전국구 의석의 1/2을 제1당에 배분하는 방식을 채택해 아직도 비례제라는 이름을 사용할 수 없을 만큼 왜곡된 방식을 유지했으며 나머지 의석의 배분도 득표율이 아닌 의석수의 비율로 배분하여 불비례성을 2중으로 가중시켰음.

○ 14대 총선에서는 비록 1/2 의석배정방식은 폐지되었지만 득표율이 아닌 의석비율을 여전히 비례제 의석배분 기준으로 삼았음.

○ 15대 총선 당시 개혁되어 득표비율로 의석을 배분하기로 함.

○ 정권이 교체된 16대 총선거에서는 여당의 전국정당화 추진 목표에 의해 3, 4석의 단기비양식의 중대선거구제가 다시 논의되었으나 그대로 1위 대표제가 고수되었음.

○ 17대 총선은 선거제도에 있어 획기적인 전환이 있었음. 우선 헌법재판소에 의해 1인1표제에 기반 한 지역구의원과 비례대표의원의 2중 선출은 위헌결정이 내려짐. 따라서 1인 2표제가 채택되어 1표는 지역구에 또 다른 1표는 정당명부식의 비례대표 의석에 줄 수 있게 되었음.

□ 이상에서 살펴본 바와 같이 한국은 지금까지 다수제 선거방식인 1위 대표제와 단기비이양식 선거방식을 축으로 비례제를 부분적으로 받아들여 왔음.

○ 그러나 비례제가 그 취지에 맞게 운영되기 시작한 것은 극히 최근의 일임.

○ 그나마도 비례제 의석수는 아직 매우 적은 편이라 전체적인 비례성을 향상시키기에는 부족한 실정임.

□ 따라서, 향후 의석배분방식에 대한 개혁 논의에 있어 보다 바람직한 방향은

○ 1위대표제가 야기해온 득표 대 의석의 불비례성을 어떻게 줄이고 보다 대표성에 충실한 비례성을 확보할 것인가에 초점이 맞춰져야 할 것으로 사료됨.

○  현재의 선거제도의 기본적 틀을 유지하며, 비례성을 높이기 위해서는 비례대표 의원정수를 늘이는 방법에 의해 비례성을 증가시키는 방법을 생각해 볼 수 있을 것임.

▷ 현재의 전체 의원정수 299명을 유지할 경우, 지역구 의석을 150석으로 줄이고 비례대표 의석을 149석으로 늘여 기본적으로 50 대 50의 구조를 만들 수 있을 것임. 그러나 이 경우 지역구 의석의 감소로 인해 현재 지역구 의원들 사이의 갈등은 필연적일 수밖에 없음.

▷ 혹은 지역구 의석을 그대로 둔 채 비례대표 의석을 100석 이상 늘여 비례성을 향상시키는 방법을 생각해 볼 수 있음. 그러나 국회와 정치에 대한 불신 여론이 높아 국민들을 어떻게 설득시킬 것인가는 문제가 발생함. 그러나 서구 선진 민주주의국가와 비교했을 때, 한국 국회는 인구 당 대표가 적은 편이고 따라서 대표성 강화라는 측면에서 볼 때, 의원수의 증가는 필요하다고 판단됨.

▷ 어쨌든 지역구와 비례대표가 50 대 50의 구조가 될 경우, 의석전환방식은 기본적으로 독일식 정당명부식이 바람직하다고 판단됨.

III. 선거구제: 중대선거구제 논의에 대해

□ 그동안 16대 총선과 17대 총선 이후 참여정부에서 중대선거구제에 대한 논의가 제기되었음. 특히 참여정부는 지역주의해소를 중대선거구제 도입의 근거로 제시한 바 있음.

□ 대표성과 관련하여 일반적으로 소선거구제가 사표발생율이 가장 높고, 다음으로 선거구의 규모가 100% 비례인 대선거구로 갈수록 비례성이 높아짐.

○ 소선거구제의 경우 ‘제조된 과반수’에 의한 책임정치 실천이라는 장점이 있지만, 그러나 득표와 의석 간의 비례성이 현저히 낮아지는 문제점이 있음.

○ 반면, 100% 비례대표제 - 이스라엘, 네덜란드, 남아공 등에서 채택 - 의 경우 100%의 비례성을 확보하여 대표성을 현저하게 증가시킬 수 있지만, 다당제와 연립정부가 지니는 정국불안정이 문제로 지적되기도 함.

○ 따라서 많은 국가들은 두 제도를 적절하게 혼합한 혼합형을 채택하고 있음.

□ 중대선거구제의 경우 지역구 하나당 2~5인의 대표를 선출하는 제도임. 이 때 득표를 의석으로 전환하는 의석배분방식은 선호투표에 이어 최소득표자의 표를 다음의 선호 후배에게 배분하여 최종 당선자를 결정하는 이양식(transferable vote)과 1인 후보에게 투표하며 최다 득표자 순으로 선거구에 할당된 당선자를 결정하는 단기비이양식(single nontransferable vote, SNTV)이 있음. 현재 논의되고 있는 중대선거구제는 후자로 판단됨.

□ 국회의원선거에서 중대선거구제가 어떤 정치적 효과가 있을까? 한국은 이미 지방선거에서 지난 2006년 지방선거부터 중선거구제를 채택하여 운영하고 있음. 따라서 2006년 지방선거 결과를 토대로 중선거구제의 정치적 효과를 예측해볼 수 있을 것임.

□ 기존 지방선거에서 중선거구제 채택의 근거로는

○ 중선거구제는 여성을 비롯한 군소정당 및 정치적 소수파의 원내 진입을 촉진시키는 효과가 있다는 지적(고선규 2007; 황아란 2007). 단기비이양식 중선거구제가 보다 군소정당에 유리하다는 지적은 한 선거구에 여러 명의 의원이 선출되기에 비교적 낮은 지지율을 얻은 소수파도 당선될 가능성이 상대적으로 높다는 것에 근거한 예상이었음. 실제 여성의 경우 소선거구제보다 중선거구제에서 더 많이 당선된다는 경험적인 비교연구도 가세했음(King 2002; 김용철 2006).

○ 특정 지역정당의 후보뿐만 아니라 다른 정당소속 후보들이 당선될 수 있는 가능성이 높기에 중선거구제는 지역주의를 완화시킬 수 있다는 점으로 지방선거에서 중선거구제 도입의 최대 근거였음. 이는 소선거구제로 치러진 기존의 지방선거 대부분이 지역주의가 강한 영호남에서 일당 독점적인 구조를 강화시켰을 뿐만 아니라 전국적으로 확산되는 경향을 보였다는 점에 기인했음(황아란 2006).

□ 그러나 최근까지 나온 연구물들을 종합해보면 2006년 지방선거 기초의원선거 결과는 연구자들이나 정책결정자들의 기대에 부응하지 못한 것으로 나타났음.

○ 우선 대구․경북지: 대구 지역의 경우 비한나라당 의석점유율은 2.9%에 지나지 않았고, 경북지역의 경우 25.9%나 되었으나 그나마 무소속이 57개 선거구에서 당선되어 23.1%를 차지한데서 비롯되었음(하세헌 2007).

○ 광주와 전남지역도 비슷한 추이를 보였는데, 호남지역을 기반으로 둔 열린우리당과 민주당을 제외하고 의석을 차지한 정당은 민노당뿐으로 광주의 경우 59석 중 8석으로 13.9%, 전남의 경우 211석 중 3석으로 0.14%에 불과했음.

○ 경기지역의 사례연구도 중선거구 도입의 기대와 다르게 정치신인이나 군소정당들의 기초의회 진출이 미약한 반면, 거대정당의 의석장악 현상이 - 열린우리당과 한나라당 의석이 전체 의석의 95.6% - 지배적으로 나타났음을 보여주었음(김용호 외 2006).

□	황아란(2007)의 연구는 세 가지 가설을 토대로 2006년 지방선거를 종합적으로 분석하고 있음.

○ 첫 번째 가설인 “소수파 진입은 용이하였나?”는 질문에는 기초의회 의석율에서 대정당 비율이 낮아졌다고는 하지만 군소정당의 비율이 증가된 것은 아니며, 이는 무소속의 당선율이 증가되었기 때문이라는 것. 아울러 여성의 정치적 진출도 선거구의 크기와 뚜렷한 상관성을 찾기 힘들었다는 경험적 발견이 제시되었음.

○ 둘째, “지역주의 및 정당독점은 완화되었나?”는 가설에는 영남의 732개 기초의회 구성은 한나라당 79%, 무소속 13%, 호남의 41개 기초의회는 민주당과 열린우리당이 각각 50%와 31%, 무소속의 16%로 구성되었으며, 전국적으로 일당이 의석의 과반수를 차지하는 기초의회가 전체 230개 기초의회 중 187개로 81%에 달했다는 경험적 발견으로 제시되었음.

○ 마지막으로 “사표발생의 감소 및 대표성 증진은 이루어졌나?”는 가설에는 우선 사표발생율의 경우 2인 선거구와 3인 선거구에서 의석에 반영된 득표율은 각각 55%였고, 4인 선거구의 경우 50%로 비례성이 소선거구보다는 증대되긴 했지만 만족할만한 수준이 아니었음을 보여주었음.

□ 요약하면 단기비이양식 중선거구제의 도입은 현재까지 기대하는 소기의 목적 달성에는 미흡한 것으로 나타났다.

IV. 결론

□ 선거제도와 대표라는 측면에서 한국정치는 만족스러울 정도는 아니지만 대표성을 증가시키는 방향으로 진화되어 왔음.

○ 먼저 의석배정방식은 군사정부하의 임의적이고 독재적인 방식에서 1위대표제에 비례제를 가미한 혼합형이 시행되고 있음. 그러나 총 299석 중 56석에 불과해 1위대표제가 가지고 있는 제1당 과다대표문제를 시정하기엔 부족한 면이 없지 않음. 예를 들어 민주노동당의 경우 지난 17대 총선에서 약 13%의 정당지지율에 도 불구하고 약 3.3%(10석)의 의석을 차지한데 지나지 않아 현재의 의석배정방식이 불비례성이 높음을 보여주었음.

○ 따라서 이런 문제를 해소하기 위해서는 의석배정에서 비례성을 높이는 개혁이 필요할 것으로 보임. 비례대표 국회의원의 수를 50%로 늘이는 것이 하나의 대안이 될 수 있을 것임.

□ 다음으로 현재 논의되고 있는 중대선거구제는 비례성을 소선거구제보다는 향상시키겠지만, 지방선거의 경험을 돌이켜 보면 만족할만한 것은 결코 아니라고 볼 수 있음.

○ 중대선거구제가 정당의 지역독점현상을 줄일 것이라는 기대는 실현되지 않을 것임. 유권자들은 변화된 제도에 적응하여 투표선택을 판단할 것임. 물론 무소속 당선이 늘어날지도 모르나 곧 지역정당 구조에 흡수되고 말 것임.

○ 비례성이 그다지 증가하지도 않는데, 굳이 중대선거구제를 대안으로 생각할 필요가 없지 않나고 판단됨.

□ 오히려 현재의 선거제도에 비례대표 의석수를 증대시켜 지역대표성과 비례성을 동시에 확보하는 것이 바람직해 보임.

○ 특히 비례대표의원 결정의 경우 합산은 전국단위로 하되, 각 정당은 정당명부를 지역적 특성을 고려해 권역별 party list를 작성하는 것을 고려해볼 수 있을 것임.

○ 물론, 득표는 전국단위로 하되 의석배분을 권역별로 할 경우 득표와 의석 간의 불일치 문제가 권역별로 생길 수 있음. 따라서 이러한 방식보다는 전국단위로 의석을 배분하되 정당의 명부 작성 시 권역별 명부를 상향식으로 작성하고, 이에 지역적 특성을 고려해 우선순위를 배정함으로써 비례대표 의원의 지역적 대표성도 확보하는 한편, 경쟁지역에서의 의석 확보도 가능한 시스템도 하나의 대안으로 생각해볼 수 있을 것임.

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한국 선거제도의 재인식

조  진  만

(인하대학교)

Ⅰ. 서론

지난 광복절 경축사에서 이명박 대통령이 행정구역 개편과 함께 중대선거구제 도입의 필요성을 주창함에 따라 또 다시 선거제도 개혁 문제가 정치권과 학계의 뜨거운 화두로 제기되고 있다. 선거제도 개혁의 문제는 정치개혁의 일환으로 각 정권마다 주창된 사안이기 때문에 이번 이명박 대통령의 문제 제기가 특별히 새로운 것은 아니다. 다만 이번 이명박 대통령의 선거제도 개혁에 대한 문제 제기는 그 내용의 문제를 떠나 시기적으로 적절하였다는 점에서 중요한 의미를 가질 수 있다고 판단된다.

한국의 경우 민주화 이후 대통령과 국회의원의 임기가 차이를 보임에 따라 필연적으로 분리선거를 실시할 수밖에 없었고, 이로 인한 분점정부의 출현은 국정운영의 어려움을 초래하였다. 그러므로 다음 대통령선거와 국회의원선거가 20년을 주기로 비슷한 시기에 실시되게 된다는 점을 고려하면 지금이 선거제도의 개혁 문제뿐만 아니라 개헌의 문제를 논의하는데 있어 최적의 시기가 될 수 있는 것이 사실이다. 특히 이명박 대통령이 임기 말에 이같은 문제를 제기하지 않고 임기 중반을 맞이하는 시점에서 이에 대한 문제를 제기하였다는 점은 공론화와 합의 과정에 상당한 논란과 시간이 소요된다는 점을 고려할 때 적실성을 가질 수 있다고 판단된다.

그렇다면 우리는 이번 이명박 대통령의 선거제도 개혁에 대한 주창을 계기로 다음과 같은 질문들을 던져볼 필요가 있다. 첫째, 왜 선거제도의 개혁이 필요한 것인가 하는 점이다. 이것은 선거제도 개혁의 원인 내지는 목적과 관련된 질문으로 궁극적으로 특정 선거제도를 채택하는데 있어 정당화의 준거와 기제를 제공할 수 있다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 둘째, 어떤 선거제도로 개혁할 것인가 하는 점이다. 이것은 선거제도 개혁의 원인과 목적을 고려할 때, 그리고 이를 해소할 수 있는 다양한 대안적 선거제도들을 고려할 때 한국에서 어떠한 선거제도가 가장 이상적으로 작동할 수 있을 것인가에 대한 예측 내지는 고민과 관련이 있다. 이러한 예측과 고민의 과정 속에서 자연스럽게 이명박 대통령이 주창한 중대선거구제의 적실성도 논의될 수 있을 것이다. 셋째, 현실적으로 선거제도가 개혁되기 위해서는 어떠한 노력이 요구되는가 하는 점이다. 이것은 아무리 좋은 선거제도 개혁안이 마련되었다고 하더라도 실제 선거제도 개혁이 이루어지기 위해서는 정치권의 합의와 국민적인 공감대 형성이 이루어져야 한다는 점에서 중요한 의미를 가질 수 있다.

이와 같은 점들을 고려할 때 이번 이명박 대통령의 선거제도 개혁에 대한 주창은 의미와 한계를 동시에 갖고 있다고 판단된다. 이명박 대통령이 선거제도 개혁에 대한 정치권의 합의와 학계의 논의, 그리고 국민적 공감대 형성 등에 상당한 시간과 노력이 소요된다는 점을 고려하여 적절한 시점에서 그 필요성을 주창하였다는 점은 중요한 의미를 가질 수 있다. 하지만 행정구역 개편에 따른 중대선거구제 채택을 골자로 하는 선거제도 개혁안으로 과연 당초 설정하였던 지역주의 타파나 정치발전 등과 같은 선거제도 개혁의 효과를 달성할 수 있을 것인가에 대해서는 많은 회의를 갖게 한다. 물론 대통령과 여당이 선거제도 개혁에 대한 구체적인 안을 제시하여 추진하고자 할 경우 그 안의 적실성 여부를 떠나 야당과 국민들로부터 의심의 눈초리를 받을 수 있고, 큰 반발에 직면을 할 가능성이 존재한다. 왜냐하면 선거제도가 어떻게 설정되느냐에 따라 선거에서의 승자와 패자가 달라질 수도 있고, 보편적으로 제도는 정치적 다수를 장악한 세력에게 유리한 방향으로 개혁되는 경향을 보이기 때문이다. 그러므로 이명박 대통령이 적절한 시기에 선거제도 개혁에 대한 화두를 던져 정치권과 학계의 공론화를 유도하고, 그 과정에서 발전적이고 합의적인 대안을 모색하고자 하였다면 이제부터 좀더 다각적이고 건설적인 방향에서 선거제도 개혁에 대한 논의를 전개할 필요가 있다고 판단된다.

Ⅱ. 왜 선거제도를 개혁해야 하는가?

전 세계적으로 다양한 선거제도들이 존재하고, 특정 국가가 선거제도를 개혁하는 이유들도 다양하게 존재할 수 있다. 다만 일반론적인 관점에서 보았을 때 선거제도의 개혁은 다음의 두 가지 목적을 위주로 이루어지게 된다(Farrell 1997).

첫째, 정치적 대표성의 제고이다. 현실의 민주주의가 선거라는 기제를 통한 대의적 과정을 기반으로 이루어진다는 점을 고려할 때 민의를 얼마나 정확하게 정치적인 결과로 반영하는가의 문제는 선거제도 개혁의 핵심이 되게 된다. 즉 선거에서 유권자들이 얼마나 자신의 진실된(sincere) 선호를 자유롭게 표명할 수 있는가라는 점과 이렇게 표명된 민의가 정치적인 결과로 얼마나 잘 반영되는가의 문제는 원론적인 관점에서 선거제도 개혁과 관련하여 핵심적으로 제기되는 쟁점이 된다. 그러므로 정치적 대표성 제고의 관점에서 선거제도를 개혁하고자 할 경우 선거구의 크기를 늘리거나 정당명부식 비례대표제 등과 같은 비례적 선거제도로의 전환을 모색하게 된다.

둘째, 정치적 책임성-안정성의 제고이다. 선거가 다양한 민의를 정확하게 반영하는 기제로 작용할 수 있도록 하는 것은 민주주의의 원칙론적인 측면에서 중요한 의미를 갖는다. 하지만 이와 같이 높은 정치적 대표성을 보장하는 선거제도 하에서 운영되는 민주주의는 현실적으로 다당제와 연립정부의 형성, 그리고 이에 따른 정국의 불안정이 야기될 가능성이 존재한다. 또한 안정적 과반수 의석을 점유한 정당이 출현하기 힘든 상황이 전개됨에 따라 타협과 조정의 중요성이 강조되면서 절충적 정책의 양산과 그 실패에 대한 책임 소재를 불분명하게 할 수도 있다. 그러므로 정치적 책임성-안정성 제고의 관점에서 선거제도를 개혁하고자 할 경우 소선거구 단순다수제를 기반으로 하는 다수결적 선거제도로의 전환을 모색하게 된다.

이 때 문제는 선거제도를 통한 정치적 대표성의 제고와 정치적 책임성-안정성의 제고 사이에는 상호 교환적(trade-off)인 관계가 존재한다는 점에 있다(Farrell 1997; Lijphart 1994; Sartori 1994; Taagepera and Shugart 1989). 즉 정치적 대표성과 책임성-안정성을 동시에 추구할 수 있는 특정의 선거제도란 존재하기 어렵다는 것이다. 이것은 특정 선거제도의 개혁과 관련하여 정치적 대표성과 책임성-안정성 중 어느 가치에 상대적인 비중을 둘 것인가에 대한 선택의 문제가 중요하게 작용하게 된다는 점을 시사한다.

그렇다면 한국에서는 어떠한 이유나 목적으로 선거제도를 개혁하려 하는 것인지에 대한 의문이 제기된다. 그리고 이 문제와 관련하여 다음의 두 가지 점이 주요하게 지적되고 있다. 첫째, 지역주의 정치구조의 타파이다. 민주화 이후 한국의 선거에서 나타난 가장 주요한 특징으로 특정 정당이 특정 지역에서 의석을 독점하는 현상을 지적할 수 있다. 그리고 한국에서 이러한 지역주의 현상은 지역구선거에서 단 한 표라도 많은 후보자가 당선되는 단순다수 소선거구제에 의해 더욱 심화된 측면이 존재한다. 즉 민주화 이후 다양한 선거제도의 변화에도 불구하고 단순다수 소선거구제의 기본골격이 유지됨에 따라 지역주의 정치구조가 타파되지 못한 측면이 존재한다. 지역주의 정치구조를 유지하는데 유리하게 작용하는 단순다수 소선거구제는 국민의 의사를 제대로 반영하지 못하고, 전국적 정책정당의 출현을 어렵게 만들며, 궁극적으로 국민적 통합을 저해한다고 비판을 받아왔다. 그러므로 단순다수 소선거구제에 대한 개혁이 필요하다는 주장은 지속적으로 제기되어왔으며, 그 주장이 설득력을 가질 수 있었다.

둘째, 민주화 이후 20년의 시간이 흐른 현 시점에서 좀더 발전적인 차원에서 민주주의 공고화를 달성하기 위한 선거제도의 개혁을 모색할 필요가 있다는 것이다. 즉 절차적 민주주의의 확립을 이룬 상태에서 정치적 대표성과 책임성을 제고하고, 민주주의의 질적 수준을 높일 수 있는 선거제도의 개혁이 필요하다는 것이다. 특히 민주화 이후 민주주의의 위기를 우려하고 있는 현실 속에서 민주주의의 운영이 좀더 원활하게 이루어지는데 기여할 수 있는 선거제도의 필요성이 제기되고 있다.

이러한 점을 고려할 때 한국에서의 선거제도 개혁의 주된 관점은 지역주의 타파를 통한 정치적 대표성 제고에 있다고 볼 수 있다. 그리고 현재보다 좀더 나은 정치적 책임성-안정성이 보장될 수 있기를 희망하고 있다고 평가할 수 있다. 선거제도의 개혁을 통하여 지역주의가 타파되고 정치적 대표성이 제고될 경우 이에 수반하여 정치적 책임성-안정성도 제고될 수 있을 것인지를 섣불리 판단하기는 어렵다. 그리고 앞서 지적한 바 있듯이 현실적으로 정치적 대표성과 책임성-안정성간의 관계는 상호 교환적인 특징을 보이기 때문에 동시에 추구하기 힘든 측면이 존재한다. 다만 지역주의 타파와 정치적 대표성 제고 사이에는 높은 상관관계가 존재할 수 있다는 점을 고려할 때 향후 한국의 선거제도 개혁은 정치적 대표성을 제고할 수 있는 방향으로 이루어질 가능성이 높다고 판단된다.

Ⅲ. 어떤 선거제도로 개혁할 것인가?

우리는 어떤 선거제도로 개혁할 것인가의 문제를 고민하는데 있어서 다음의 몇 가지 점들에 대한 이해가 필요하다. 먼저 선거제도가 현실의 대의민주주의가 운영되는 방식을 결정하는 주요 기제라는 점을 고려할 때 과연 우리는 어떠한 민주주의를 추구하고 있는가라는 점에 대한 근본적인 이해가 필요하다. 레이파트(Lijphart 1984)가 일찍이 지적한 바 있듯이 현존하는 민주주의는 크게 합의제 민주주의와 다수결제 민주주의의 양 유형으로 구분이 된다. 합의제 민주주의는 사회의 다양한 이해관계와 목소리가 정치체제에 대표되고 지난하고 어려울 수 있는 합의의 과정을 중시함으로써 소수자의 권익이 상대적으로 많이 발현되는 특징을 보인다. 반면 다수결제 민주주의는 정치적 다수를 중심으로 한 책임성, 안정성, 효율성을 중시함으로써 다수자의 권익이 상대적으로 용이하게 관철될 수 있다는 특징을 보인다.

이 때 문제는 합의제 민주주의와 다수결제 민주주의 중 어느 형태의 민주주의에 좀더 가치를 두고 추구하고자 하는냐에 따라 선거제도 개혁의 방향이 차이를 보일 수 있다는 점에 있다. 즉 합의제 민주주의를 추구하고자 하고 이에 대한 공감대가 형성되어 있는 국가에서는 정치적 대표성이 높은 비례대표제를 채택하는 것이 올바른 선거제도 개혁의 방향이 될 수 있다. 그리고 다수결제 민주주의를 추구하고자 하고 이에 대한 공감대가 형성되어 있는 국가에서는 안정적 다수의 확보를 통한 정치적 책임성과 안정성 제고를 목적으로 다수결 선거제도를 채택하는 것이 바람직할 수 있다.

이 문제와 관련하여 한국적 현실을 고려할 때 다음과 같은 두 가지 차원의 해석은 가능하다고 판단된다. 첫째, 한국은 추구해야 할 민주주의의 형태와 관련한 합의의 수준이 낮다는 것이다. 국회 내에서 정당들이 갈등할 때 ‘다수의 독주 또는 전횡’이라는 주장과 ‘소수의 횡포’라는 주장이 팽팽하게 맞서고 있는 현실을 고려하면 한국은 다수결의 원칙과 소수자의 보호라는 민주주의의 주요 가치들 중 어느 하나도 제대로 보장되고 있지 못하다는 느낌을 받게 된다. 이러한 이유로 한국의 경우 소수자의 보호를 위한 합의제 민주주의의 구축을 위하여 또는 다수자의 책임과 안정을 위한 다수결제 민주주의의 구축을 위하여 선거제도의 개혁을 도모하기가 어려운 측면이 존재한다. 그리고 이와 같은 민주주의 형태에 대한 낮은 합의 수준은 선거제도의 개혁이 근본적으로 이루어지기 힘들고, 궁극적으로 절충적인 형태를 띠게 될 가능성이 높다는 점을 시사한다.

둘째, 한국이 추구해야 할 민주주의의 형태에 대한 합의 수준이 낮음에도 불구하고 현실적으로 민주화 이후 선거제도를 포함한 거의 모든 정치제도의 개혁은 다수결제 방식보다는 합의제 방식을 선호하는 방향으로 이루어졌다는 것이다. 이것은 물론 과거 한국의 정치제도가 상당 수준 다수에게 유리한 방식으로 설정되어 있었기 때문에 이에 대한 개선의 일환으로 이루어진 측면이 강하다. 그리고 일정 수준 소수를 보호할 수 있는 정치제도의 개선이 이루어지자 최근 다수와 소수 사이의 관계 설정에 대한 논란이 첨예하게 불거져 나오고 있는 것이라고 판단할 수도 있다. 다만 중요한 점은 정치제도의 개혁은 일정한 방향성을 설정하게 되고, 일단 설정된 방향에 거스르는 방식으로 정치제도를 개혁하는 일은 용이하지 않다는 점에 있다. 이것은 비록 현실적으로 한국이 민주주의의 형태에 대한 합의 수준이 낮음에도 불구하고 특별한 전기가 마련되지 않는 이상 향후 다수결제 방식으로 정치제도를 개혁하는 것에는 상당한 비용을 지불할 가능성이 높다는 점을 시사한다.

다음으로 지적하고 싶은 것은 선거제도 일반에 대한 이해가 필요하다는 점이다. 실제로 각 국가의 선거제도는 투표방식, 선거구제, 의석배분방식 등에 있어 복잡 다양한 차이를 보인다. 하지만 일반적으로 선거제도는 크게 비례적 선거제도(proportional system)와 다수결 선거제도(majoritarian system)의 양 유형으로 구분할 수 있다. 이 때 비례적 선거제도는 유권자의 정치적 선호를 왜곡하지 않고 최대한 정치적 결과로 반영하는 것을 주목적으로 한다. 그리고 다수결 선거제도는 유권자의 정치적 선호가 정치적 결과로 정확히 반영되지 않지만 책임정치와 정치적 안정성을 추구하는 것을 주목적으로 한다.

이밖에 다수결 선거제도 하의 대표적인 선거제도인 단순다수 소선거구제(후보자투표)와 비례적 선거제도 하의 대표적인 선거제도인 정당명부식 비례대표제(정당투표)를 병행하여 실시하는 1인 2표 혼합형 선거제도(mixed system)가 존재한다. 혼합형 선거제도의 경우 다수결 선거제도와 비례적 선거제도가 혼합된 선거제도이다. 그러므로 혼합형 선거제도는 다수결 선거제도와 비례적 선거제도 중 어느 하나의 유형으로 분류하기가 어려울 수 있다. 하지만 혼합형 선거제도의 경우에도 후보자투표와 정당투표로 선출하는 의석의 비율, 그리고 전체 의석이 배분되는 방식에 따라 비례적 선거제도에 더 근접한 특성을 보이는지 아니면 다수결 선거제도에 더 근접한 특성을 보이는지를 가늠할 수 있다.

예를 들어 한국과 일본의 경우 후보자투표로 배분되는 의석이 정당투표로 배분되는 의석보다 훨씬 많은 특징을 보인다. 그리고 후보자투표와 정당투표에 의하여 배분되는 의석이 상호 독립적인 특징을 보여 병립형(parallel) 1인 2표제로 명명된다. 그러므로 1인 2표 병립제의 경우 비례적 선거제도와 다수결 선거제도의 특징을 동시에 보이는 가운데 상대적으로 다수결 선거제도의 특징이 상대적으로 강한 선거제도로 평가된다. 반면 독일과 뉴질랜드의 경우에는 후보자투표와 정당투표에 의하여 배분되는 의석의 비율이 전체 의석의 절반으로 동일하게 설정되어 있다. 그리고 전체의석의 배분이 정당투표의 결과를 기준으로 상호 연동적으로 배분되는 특징을 보이기 때문에 연동형(compensatory) 1인 2표제라고 명명된다. 그러므로 1인 2표 연동제의 경우 상대적으로 비례적 선거제도의 특징이 강한 선거제도로 평가된다.

[표 1] 선거제도의 유형과 분포

선거제도 유형	선거제도	국가수	비율
다수결 선거제도 (47.1%)	단순다수 소선거구제(FPTP)	47	24.3%
	결선투표제(TRS)	22	11.4%
	선호투표제(AV)	3	1.6%
	블록투표제(BV)	19	9.8%
혼합형 선거제도 (15.6%)	1인 2표 병립제(PS)	21	10.9%
	1인 2표 연동제(MMP)	9	4.7%
비례적 선거제도 (37.3%)	정당명부식 비례대표제(List PR)	70	36.3%
	단기이양식 비례대표제(STV)	2	1.0%
합계		193	100.0%

※ 1. 출처: (Reynolds et al. 2005, 30) 표의 내용을 토대로 필자가 재구성함.

2. 약어: FPTP: First-Past-The-Post, TRS: Two-Round System, AV: Alternative Vote, BV: Block Vote, PS: Parallel System, MMP: Mixed Member Proportional, List PR: List Proportional Representation, STV: Single Transferable Vote.

[표 1]은 앞서 설명한 다수결 선거제도, 비례적 선거제도, 혼합형 선거제도 유형 하에서 대표적인 선거제도들을 명시하여 전 세계적으로 그 분포가 어떻게 되어 있는가를 나타낸 것이다. 물론 이 표에서 제시하고 있는 선거제도들에 포함되지 않은 기타 선거제도들, 예를 들어 1996년 선거제도 개혁을 단행하기 이전 일본이 채택하고 있었던 단기비이양식선거제도(SNTV: Single Non-Transferable Vote) 등을 채택하고 있는 국가들도 존재한다. 하지만 전 세계적으로 이와 같은 기타 선거제도들을 채택하고 있는 국가는 아프카니스탄, 요르단, 바누아트, 팔라우 등 단지 6개국(3.0%)에 불과하다(Reynolds et al. 2005, 30).

단기비양식선거제도의 경우 다수의 대표자를 선출하는 중선거구에서 유권자가 후보자에 대한 선호 차이를 명시하지 않은 채 자신의 표를 행사하는 선거제도이다. 단기이양식선거제도 하에서 유권자는 단수 또는 복수로 후보자를 선택하게 되고, 해당 선거구에서 선출하는 대표자의 수만큼 상대적으로 많은 득표를 한 후보자가 당선된다.

지금까지 논의한 선거제도 유형의 주요 특징과 전 세계적인 선거제도 분포 현황을 고려할 때 한국의 선거제도 개혁과 관련하여 다음과 같은 시사점이 제시될 수 있다. 첫째, 한국이 현재 채택하고 있는 1인 2표 병립제는 이상적인 선거제도는 아니지만 절충안으로서 모색하기 가장 용이하다는 점이다(Shugart and Wattenberg 2001). 1인 2표 연동제와 비교하여 1인 2표 병립제의 경우 상대적으로 다수결적인 성격이 강하지만 일정 수준 비례적인 보완책을 마련하고 있다는 점에서 정치권이 합의 하에 채택하고 유지하려는 유인을 충분히 제공할 수 있다. 다시 말해 1인 2표 병립제의 경우 민주주의 형태에 대한 합의 수준 낮은 국가에서 다른 선거제도와 비교하여 상대적으로 채택되기 쉬울 뿐만 아니라 쉽게 변경되기도 어려운 측면이 존재한다. 이것은 민주주의 형태에 대한 합의 수준이 낮은 상태에서 1인 2표 병립제를 채택하고 있는 한국이 향후 선거제도의 개혁을 도모하는 작업이 쉽지만은 않을 수 있다는 점을 시사한다.

둘째, 1인 2표 병립제가 갖는 절충적인 성격으로 인하여 현실적으로 개혁하기 어려운 측면이 존재함에도 불구하고 실제로 비례적 선거제도와 다수결 선거제도의 어느 장점도 달성하기 어려운 측면이 존재하기 때문에 개혁에 대한 요구는 지속적으로 제기될 가능성이 높다는 것이다. 즉 1인 2표 병립제는 정치권이 합의 하에 채택하기 쉬운 제도일 수 있지만 선거제도의 적실성 문제와 관련해서는 비례적 관점과 다수결적 관점 모두로부터 비판을 받을 수 있다.

셋째, 민주화 이후 한국의 정치제도가 합의제적인 방향으로 개혁되어왔다는 점, 그리고 1인 2표 병립제는 비판을 많이 받는 동시에 변경되기도 어려운 측면이 존재한다는 점을 고려할 때 현행 1인 2표 병립제 하에서 한국이 선택할 수 있는 유용한 제도적 개선은 정당투표로 선출되는 비례대표의원의 수를 늘리는 것에 있다는 점이다. 그리고 만약 1인 2표 병립제에 대한 개혁의 요구가 커질 경우 합의제적 요구를 고려하여 한국이 선택할 수 있는 선거제도 개혁은 1인 2표 연동제, 정당명부식 비례대표제, 단기이양식비례대표제 내에서 이루어질 가능성이 높다는 점도 시사된다.

넷째, 이명박 대통령이 최근 제기한 중대선거구제―좀더 구체적으로는 단기비이양식선거제도―로의 선거제도 개혁은 세계적으로 보았을 때 채택하고 있는 국가들이 매우 적은 특징을 보인다는 것이다. 특히 민주국가들 중 이와 같은 선거제도를 채택하고 있는 국가는 존재하지 않는다. 특정 선거제도를 채택하고 있는 국가가 적다는 것, 그리고 민주국가에서 이와 같은 선거제도를 채택하고 있지 않다는 것은 결국 그 선거제도가 다른 선거제도와 비교하여 보편적으로 좋은 결과를 이끌지 못한다는 점을 반증하고 있는 것이다.

실제로 과거 중선거구 기반의 단기비이양식선거제도를 채택하였던 일본의 경우 다음과 같은 문제점들로 인하여 1인 2표 병립제로 선거제도를 변경하였다: 거대정당인 자민당의 경우 하나의 선거구에서 복수의 당선자를 배출할 필요가 있었는데 이로 인한 복수 공천은 정당 내부의 결속력을 약화시키고 파벌을 강화하는 결과를 초래하였다. 같은 정당 소속 후보자들의 경우 정당의 정강이나 정책보다는 개인적인 능력이나 특성을 강조하는 선거운동을 진행하였다. 후보자 중심의 선거운동을 진행하기 위해서는 막대한 선거자금이 필요하였으며, 이 자금은 정당 내 파벌에 의해서 제공되었다. 중선거구 단기비이양식선거제도 하에서는 더 많은 유권자들을 상대로 선거운동을 전개해야 하고, 상대적으로 적은 득표로도 당선되는 것이 가능하다는 점에서 금권선거가 더욱 조장되었다.

물론 중선거구 단기비이양식선거제도의 경우 단순다수 소선거구제와 비교하여 유권자의 표가 사표화되는 비율이 적어지고, 이로 인한 선거제도 비례성이 높아지는 효과를 기대할 수 있다. 하지만 당선자들간의 득표 차이가 많이 날 경우 오히려 정치적 대표성이 훼손될 수 있다는 문제점도 발생한다. 더욱이 단순다수 소선거구제 하에서의 선거결과를 토대로 중선거구 단기비이양식선거제도의 효과를 예측하는 것은 중요한 문제를 양산할 수 있다. 왜냐하면 양 선거제도 하에서 유권자의 투표행태는 근본적으로 차이를 보일 수 있기 때문이다. 즉 지역주의가 존재하는 선거구에서 유권자는 어떠한 형태의 선거제도를 채택하던지 자신이 지지하는 지역정당이 가능한 많은 의석을 차지하기를 바란다는 점에서 의도적으로 동일 정당 후보자들에 대한 분산투표를 할 수도 있고, 오히려 더욱 강한 지역주의 투표행태를 보일 수도 있다. 이것은 지역주의 투표행태가 존재하는 이상, 그리고 선거제도를 통하여 인위적으로 지역주의 투표결과를 왜곡하여 의석으로 전환하지 않는 이상 특정 선거제도가 지역주의 투표행태를 획기적으로 완화할 것이라고 기대하는 것은 순진한 발상일 수 있다는 점을 시사한다. 선거제도가 합리적이라면 유권자는 더욱 합리적일 수 있고, 선거제도가 설정한 유인구조 속에서 합리적 유권자가 자신의 이해관계를 관철시킬 수 있는 방법을 찾는 것은 그리 어려운 일이 아닐 수 있다.

다섯째, 중대선거구제 채택과 관련하여 단기비이양식선거제도뿐만 아니라 단기이양식비례대표제와 같은 선거제도도 모색도 해볼 수 있다는 것이다. 단기이양식선거제도의 경우 비교적 적은 규모의 선거구제 하에서 유권자의 선호를 잘 반영하는 비례적인 선거제도로 평가되고 있다. 그러므로 과거 많은 학자들이 이 선거제도를 선호하는 입장을 보였다. 선거제도가 복잡하기 때문에 아일랜드와 말타와 같은 소규모 국가 외에는 채택하기 어렵다는 비판이 제기되기도 하였지만 유권자의 입장에서는 자기의 선호대로 후보자의 순위를 매기면 될 뿐 특별한 어려움이 존재하는 것은 아니다. 더욱이 최근 정보통신기술의 발달로 인하여 전자개표 등이 신속하게 이루어지고 있다는 점을 고려할 때 선거결과를 산출하는 것이 과거와 같이 어렵고 복잡한 일만은 아닐 수 있다.

여섯째, 권역별로 비례대표 의석을 배분하는 방식도 지역주의 타파를 위해서는 별 다른 효과를 발휘하기 힘들 것으로 예상된다. 어떤 선거제도를 채택하고 있든지 지역주의가 존재하는 국가에서는 특정 정당이 특정 지역에서 의석을 독점하는 현상이 나타나는 것이 사실이다. 전국 단위가 아닌 권역별로 비례대표 의석을 배분할 경우 비례대표의원 역시 지역의 구조에 포획될 가능성이 높고, 지역 유권자들 역시 모든 비례대표 의석을 차지하기 위하여 더욱 강한 지역주의 투표행태를 보일 가능성이 존재한다. 그러므로 지역대표가 아닌 전국적 직능대표라는 본 취지를 고려할 때 비례대표 의원은 전국적인 차원에서 배분되는 것이 좋을 것으로 판단된다. 그리고 선거제도의 개혁을 통하여 정치적 대표성을 제고하고자 할 경우 정당투표의 결과에 따라 비례적으로 배분되는 비례대표 의석의 수를 충분하게 늘리는 것이 현실적인 유용성을 가질 수 있을 것으로 사료된다.

Ⅳ. 선거제도의 개혁을 위하여 어떠한 접근과 노력이 요구되는가?

바람직한 선거제도의 개혁을 위하여 요구되는 접근과 노력들로는 다음과 같은 점들을 지적할 수 있다. 첫째, 우리가 추구해야 할 민주주의는 어떤 것인가에 대한 치열한 논의와 공감대 형성이 필요하다. 합의제 민주주의와 다수결제 민주주의 중 어느 것이 한국 민주주의의 현실을 고려할 때 적실성을 가질 수 있는지에 대한 다각적인 논의와 이를 통한 일정 수준의 공감대가 형성되어야 이에 부합하는 선거제도의 개혁이 용이할 수 있다.

둘째, 선거제도 개혁의 원인과 목적을 고려하여 어떠한 선거제도가 이를 잘 달성할 수 있는가에 대한 다각적인 논의가 요구된다. 단순히 선거구제를 변경한다고 해서 지역주의가 타파되고, 정치발전이 이루어질 것이라는 생각하는 것은 단순하고 순진한 발상이다. 특정 선거제도가 정치인과 유권자에게 제공하는 유인구조를 명확히 파악하고, 이것이 실제 한국의 선거에서 어떻게 작용할 것인가를 좀더 입체적으로 분석할 필요가 있다. 단순히 과거 선거결과를 새로운 선거제도에 적용하였을 때 나오는 결과만으로 특정 선거제도의 효과를 단정하는 태도는 지양해야 한다. 새로운 선거제도는 새로운 유인구조를 정치인과 유권자에게 제공하게 되기 때문에 이 상황에서 합리적인 정치인과 유권자는 자신의 이해관계를 관철시키기 위하여 이전 선거와는 차별화된 방법을 모색하게 된다는 점을 분명하게 인식할 필요가 있다.

셋째, 선거제도 개혁을 통하여 도모하고자 하는 바의 우선순위를 명확히 할 필요가 있다. 어느 정치제도도 마찬가지지만 모든 요구조건들을 만족시키는 만병통치약 같은 선거제도는 존재하지 않는다. 그러므로 어떤 선거제도로 개혁할 것인가의 문제와 관련하여 중요한 점은 다양한 요구조건들 중 어떤 요구조건에 초점 내지는 우선순위를 맞출 것인가를 명확히 하는 노력이 요구된다.

넷째, 선거제도는 통치권력구조와 정당체계와의 연계 속에서 모색할 필요가 있다. 즉 선거제도가 통치권력구조인 대통령제의 운영에, 그리고 정당체계에 어떠한 영향을 미칠 것인가에 대한 분석과 예측을 통하여 상호 충돌하지 않도록 하는 제도적 개혁이 요구된다.

다섯째, 선거제도 개혁의 논의와 추진이 이에 대한 이해관계가 걸려 있는 정치권의 주도로 진행되는 것은 바람직하지 않다. 선거제도 개혁의 원인과 목적이 분명하게 설정되어 있음에도 불구하고 그 이해관계로부터 자유롭지 못한 정치권이 이를 주도할 경우 갈등과 절충을 통하여 이상적인 형태와는 거리가 있는 선거제도를 채택할 가능성이 높다. 뿐만 아니라 이러한 경우 소모적인 형태의 선거제도에 대한 실험과 반복적인 개혁 논의는 지속될 가능성이 높다. 그러므로 당초 선거제도 개혁의 목적을 살리고, 적실성의 논리를 토대로 선거제도 개혁이 이루어지 위해서는 정치권이 참여는 하지만 궁극적으로 이 문제와 큰 이해관계가 없는 독립적인 전문가 집단을 중심으로 논의가 이루어지는 것이 바람직하다고 판단된다. 그리고 결정된 사안에 대하여 정치권이 최종 수정 내지는 승인 권한을 갖기보다는 사회적 공론화를 통하여 정치권이 그 수용 여부를 결정하는 방식을 채택하는 것이 유용할 것으로 판단된다.

Ⅴ. 결론

지금까지 최근 이명박 대통령의 선거제도 개혁의 필요성을 제기한 것과 관련하여 한국에서 어떠한 선거제도의 개혁을 모색하는 것이 적실성을 가질 수 있는가의 문제를 다각도로 고찰해보았다. 지역주의 타파와 민주주의 공고화를 위한 선거제도 개혁이 필요하다는 점과 이를 추진할 수 있는 시기로 지금이 최적이라는 점에 대해서는 충분한 공감대를 형성할 수 있을 것으로 예상된다. 하지만 단순히 선거구제의 변경을 통하여 이같은 선거제도 개혁의 목적을 달성할 것이라고 보기에는 무리가 있다고 판단된다.

선거제도 개혁은 개헌과 비교하여 상대적으로 이루기 쉬운 반면 그 효과는 상당히 크다는 점에서 향후에도 지속적인 화두가 될 가능성이 높다. 다만 선거제도 자체가 그렇지만 그 개혁의 문제가 단순하고 쉬운 것만은 아니다. 선거제도 자체 내에서 고려해야 할 요인들도 많고, 선거제도가 통치권력구조나 정당체계와 어떠한 관계를 형성할 것인가에 대한 고려도 간과하기 어려운 것이 사실이다. 더욱이 민주주의 형태에 대한 합의 수준이 낮은 국가에서는 어떠한 방향으로 선거제도를 개혁해야 하는가에 대한 공감대를 형성하기가 용이하지 않을 수 있고, 그 결과 실제 선거제도의 개혁을 이루는데 있어서도 많은 어려움을 수반할 가능성이 존재한다.

종합적으로 생각해볼 때 지역주의 타파를 위한 선거제도 개혁은 말처럼 쉬워 보이지는 않는다. 왜냐하면 어떠한 선거제도를 채택하든지 지역주의가 존재하는 선거구에서 유권자는 자신의 의지를 관철시키기 위한 방안들을 합리적으로 모색할 것으로 예상되기 때문이다. 즉 지역주의는 의식의 문제로 인위적인 형태의 민의 왜곡을 감수하지 않는 이상 선거제도의 문제로 해소하기는 어려운 측면이 존재한다.

그렇다면 현실적인 차원에서 용이하게 모색해볼 수 있는 선거제도 개혁은 현행 1인 2표 병립제를 유지하면서 개선방안을 모색하는 것이다. 이와 관련하여 정당투표로 선출하는 비례대표 의원의 수를 대폭 늘리는 방법을 생각해볼 수 있다. 그리고 좀더 진보적인 방향에서 선거제도의 개혁을 추구하고자 한다면 현행 1인 2표 병립제보다 더욱 비례적인 효과를 낼 수 있는 선거제도로의 개혁을 모색하는 것이 지금까지의 진행되어온 선거제도 개혁의 방향성과 부합할 수 있고, 설득력을 가질 수 있을 것으로 판단된다. 또한 지역주의의 타파 문제뿐만 아니라 대통령제의 운영과 관련하여 차기 선거에서 대통령선거와 국회의원선거를 동시에 실시하는 방안은 적극적으로 모색하여 분점정부의 출현을 가급적 방지할 필요도 있다고 판단된다.

참고문헌

Farrell, David M. 1997. Comparing Electoral Systems. New York: Prentice Hall.

Lijphart, Arend. 1984. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven: Yale University Press.

----------------------. 1994. Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies 1945-1990. New York: Oxford University Press.

Reynolds, Andrew, Ben Reilly, and Andrew Ellis. 2005. Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. Stockholm, Sweden: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.

Sartori, Giovanni. 1994. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. New York: New York University Press.

Shugart, Matthew Soberg and Martin P. Wattenberg. eds. 2001. Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both World? New York. Oxford University Press.

Taagepera, Rein and Matthew Soberg Shugart. 1989. Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press.

정당 정치의 재인식을 위한 메모

안병진

(경희사이버대)

Ⅰ. 문제의식

그간 한국 정당 정치의 개혁은 학문적으로나 실천적으로 적지 않은 노력이 경주된 분야라 할 수 있다. 그 결과로 오늘날 다음의 표가 보여주듯이 상당한 변화가 이루어졌다.

표 1: 정당관련 법 개정 현황

시민단체의 주장		개정 내용(2000.2.9)	개정 내용(2004.3.9)
정당법	지구당 제도 개선	-유급 사무원 축소	-법정 지구당 폐지(지역조직 불허) -중앙당, 시도당 5개 이상
	진성 당원제 확대	-당비납부나 자원봉사자에 한해 공직 후보 및 당직자 선거권 부여	-비당원·선거구민도 선출권 행사 -인터넷 이용한 입당, 탈당 허용
	공천제도	-비례대표 30%이상 할당	-비례대표여성할당제 (50%) 도입
	엄정한 선거관리	-선거 30일전 당원교육 제한	-경선탈락자 당해 선거 등록 불허

* 김용호 2008; 정상호 2008, 151 에서 부분 재인용

하지만 그간 기울인 많은 노력에도 불구하고 현재 한국의 정당 정치에 대한 일반 시민이나 지식인 진영 사이에서는 극도의 회의감이 존재하는 것도 사실이다. 예를 들어 정당의 극단적인 이합집산이 보이는 후진적 현상에 대해 최장집 교수는 마치 세계에서 가장 단명한 정당체제를 가진 에콰도르에 비교될 수 있다고 개탄하고 있다(2003, 4). 일반 시민들 속에서의 사회적 자본 실태 조사들도 공통적으로 정당은 의회, 정부와 더불어 매우 낮은 신뢰도를 기록하고 있다. 또한 정치지형의 양상이라는 점에서 그리 건강하지 못하다. 예를 들어 제 3당들은 기존 정당에 대한 효과적 혁신의 자극제로 작용하고 있지 못하고 집권당에 대해 건강한 견제와 균형의 한 축을 담당해야 할 자유주의 진영들은 사분오열되어 있다. 이러한 전반적 현실은 한국의 정당 정치의 미래에 대해 어두운 암운을 드리우고 있다.

하지만 이러한 부정적 현실 속에서도 최근 주목할 만한 징후를 보이는 것을 간과해서는 안 된다. 이후 기술하겠지만 우선 현실 정치 세력들 속에서 과거의 원내 정당 대 대중 정당 모델의 이분법, 정당과 운동의 이분법에 대한 반성들이 일어나고 있다. 사회디자인 연구소 등은 이 점에서 가장 선구적으로 이론적, 경험적 정리들을 시도하고 있다(김대호, 김두수 2007). 그리고 노무현 정부의 당정 분리 모델이나 지구당 폐지 등 활동에 대해 이에 적극 참여한 인사들 속에서도 다양한 재평가가 이루어지고 있다(이해찬 2009). 현 이명박 정부는 과거 노무현 정부의 한계에 대한 인식 속에서 초기의 탈정치적 오류에서 벗어나 최근 당정간의 긴밀한 교류를 시도하고 있다.

학계에서도 최근 몇 년간 매우 의미 있는 문제의식들이 제기되고 있다. 가장 주목할 만 한 것은 그간의 원내 정당 대 대중 정당 모델의 도식적 논쟁을 넘어 그 구체적 맥락에 주목하거나 이에 조응하는 모델을 개발하기위한 노력이 증가되고 있다는 사실이다(임성호 2005; 김용호 2008; 정상호 2008 강원택 2009). 또한 지나치게 이론적이거나 중앙당 중심의 연구만이 아니라 풀뿌리 차원에서의 미시적이고 경험적 연구가 다양하게 축적되어야 한다는 문제의식이 확산되고 있다(김용호 2008; 정상호 2008; 안병진 2009).

이 발표문은 이러한 변화되고 있는 학문적, 실천적 지형에 대한 문제의식 하에 정당정치 세션 토론을 위한 기초 메모 성격으로 작성되었다. 아래에서는 특히 몇 가지 주목할만한 변화에 대해 간단히 기술하고자 한다.

Ⅱ. 정당의 기본 모델 논쟁

그간 학계와 정치진영들 사이에서는 각각 원내 정당 대 대중모델을 둘러싸고 매우 격렬한 양상으로 논쟁이 진행되었다. 정진민 교수는 원내정당이란 협소한 표현보다 유권자 정당이란 표현을 선호하는데(2008) 아직 학계에서는 일반적으로 전자가 흔히 사용된다. 이는 앞으로 본격적 논의가 필요한 이슈 중 하나이다. 정상호 교수는 이 논쟁의 결과 대비된 각 진영의 주장을 대중정당 대 선거전문가 정당의 대립으로 정식화하여 아래 표로 표시하고 있다.

		대중조직 정당 모델	선거전문가 정당 모델
토대정당	당원	-당비납부 의무화, 실질적 공천참여 등 당원에 의한 정당운영 (진성당원)	-당원보다는 유권자 및 지지자에 기반한 정당으로 전환
	지구당	-정당기능 수행의 필수적 요소 -기능 및 자율성은 강화하되 경비는 축소 -정책개발 및 참여, 공직후보선출권 부여를 통한 지구당 중심의 정당 운영	-고비용정치의 주범으로 폐지 -개인사무실, 연락사무소 개설 -평시에는 후원회 혹은 민원사항 접수하는 연락처로 축소하고 선거때에만 가동 -공천 등의 기능을 수행할 비상설 협의체
	사회집단	-높은 수준의 정치적 연합	-낮은 수준의 정책적 연대
	가치	-대표성과 정체성	-효율성과 자율성
중앙당	공천	-국회의원 후보: 당원 직접 투표 -대통령 후보: 대의원이 전당대회에서 선출	-공직후보 선출과정을 개방하여 당원 뿐 아니라 일반 유권자도 참여하는 미국식 예비선거제도 도입
	재정	-당비와 후원금에 기초한 정당운영 -다수의 소액기부 지향 -국가보조금 최소화	-당비보다는 국가보조금과 후원금에 의존 -후원회 제도 활성화, 법인세 1% 정치 자금화, 국고보조금 확대
	중앙당	-지구당 발전을 지원, 보조하는 관계 지향 -방대한 상설 조직과 기구의 축소 -당직 관료 중심	-최소 상근인원으로 정책개발 및 홍보에 주력하는 자원봉사자 중심의 조직 -여론 및 홍보 전문가와 컨설턴트 중심
	정책	-중앙당 산하의 정책 연구소	-원내 대표 산하의 정책위원회
	가치	-대표의 당원에 대한 책무성 (accountability)	-기능적 전문성과 반응성
공직정당	의원	-원외정당 -엄격한 규율 및 의원 자율성 제한 -당직 중심	-의원총회 및 원내대표 중심의 원내 정당 -의원자율성 및 정책 재량권 보장 -의원직 중심
	정부	-정부 운영에 있어 당의 통제권 보장 (party government)	-당정분리의 자율 (거국중립내각)
	가치	- 통합과 연대	-분권과 중립

표 2: 두 정당모델의 주요 특성과 차이

* 정상호 2008, 148에서 인용

현실 정치진영 중에서 가장 위 모델에 대해 이념적으로 접근했던 것은 민주노동당이다. 이들은 일부 지도자가 2000년 잠시 '국민경선제'를 선호하기도 했지만 결국 유럽식 좌파 이념정당을 지향하는 당답게 매우 일관되게 대중정당모델을 추구하였다. 이에 비해 자유주의 진영인 민주당은 김대중 정부 후반기 지지율 저하의 위기에 봉착하여 국민경선이라는 미국식 원내정당의 핵심 기제를 도입하여 원내정당의 선구적 실험을 주도하였다. 하지만 이후 만들어진 열린우리당은 창당 초기인 2003년에는 기간정당원을 강조하며 대중정당 모델을 이념적으로 추구하다가 이후 지구당 폐지 논의를 주도하고 결국 원내정당 모델을 일차적으로 하는 것으로 귀결되었다. 한나라당은 위 정당들에 비해 가장 현실주의적으로 접근하였다. 이들은 민주당에 비해 뒤늦었지만 국민경선을 도입하였고 열린우리당에서 나타난 정당모델에 대한 소모적 이념 논쟁이 나타나지 않았다. 결국 지난 대선에서 아웃사이더 성격의 이명박 후보는 당내 경선을 통해 대통령의 자리에까지 올랐고 이는 당의 대중적 토대를 강화시켰다.

오늘날 여러 정치세력들 사이에서는 이러한 그간의 정당 정치에 대한 다양한 성찰이나 새로운 모색들이 나타나고 있다. 가장 주목할 만한 움직임은 기존 정당개혁을 주도했던 자유주의 진영들의 움직임이다. 예를 들어 이해찬 전 총리는 당시 초당적 합의사항이었던 지구당 폐지에 대해 한국과 미국의 정치적 맥락 차이를 무시한 '정치적 미숙' 이라고 혹독하게 평가하고 있다(2009, 159).

앞에서 이해찬 전 총리의 평가가 주로 과거에 대한 비판적 성찰에 중심을 둔다면 반대로 대안적 모델 들에 대한 고민들도 다양하게 이루어지고 있다. 노무현 정부 핵심 인사인 천호선 비서관 등은 최근 국민참여신당 실험을 통해 온/오프 풀뿌리 참여에 중점을 둔 정당을 시도하고 있다. 제도권 정치 외곽에서 새로운 개혁적 정치세력을 준비하는 사회디자인 연구소는 더 나아가 순수하게 인터넷에 기반한 정당 모델을 제시하기도 한다(김대호, 김두수 2007). 이 두 시도는 둘 다 과거 단명하였던 개혁당 실험에 그 뿌리를 두고 있다. 예를 들어 사회디자인 연구소를 주도하는 김두수는 과거 개혁당이 인터넷 정당 형식으로 출발했지만 기존 정당과 확연하게 구분되는 인터넷 정당으로서의 질적 성격을 가지지는 못한다고 비판한다(288). 이들의 다양한 실험과 그것이 미칠 수 있는 파장은 앞으로 과거 개혁당에 대한 정치진영과 학계의 심도 깊은 평가가 중요함을 시사한다.

현재 민주노동당이나 진보신당에서는 당의 새로운 한국적 모델에 대해 의미심장한 새로운 논쟁들이 제기되고 있지는 못한 것으로 보인다. 하지만 실제 당에 주요한 역할을 수행하는 활동가들을 만나보면 이들은 과거와 달리 이제 예비경선 등 미국식 제도에 대해 보다 개방적이다. 다만 이들은 아직 기존 이념적 관성에 따라 대담한 실험으로 나아가기를 아직 머뭇거리고 있다. 이들이 보다 대담하게 이러한 제도를 통해 자신들의 대중정당 모델이 가지는 취약한 반응성을 보완해나간다면 기존 정당 판도에 의미심장한 변화를 줄 수도 있을 것이다.

학계에서도 기존 양 모델의 절대적 대립이 아니라 융합을 시도하는 것이 전반적 흐름이라 할 수 있다. 강원택 교수는 이러한 융합은 비단 한국만이 아니라 서구 전반에서 이미 나타나고 있다고 지적하고 있다(2009, 130). 필자 또한 미국의 원내정당이 2004년 이후 선거전문가 정당의 한계를 부분적으로 극복하면서 풀뿌리 온/오프 차원에서 대중적 토대를 강화해나가는 것을 주목하면서 미국에 대한 대중정당론자들의 협소한 이해를 비판하고 있다(2009).

이러한 융합이나 한국적 모델의 구축이라는 관점에서 학계에서는 다양한 논의들이 제기되고 있다. 정진민 교수는 기본적으로 원내정당 모델을 지향하지만 일각에서 오해하듯이 이를 편협한 형태가 아니라 보다 한국적 현실에 뿌리내리는 방향을 일관되게 제안해왔다. 예를 들어서 그는 비록 당원들이 정책의 최종결정 권한을 가지는 것은 아니라하더라고 전 당원 투표등을 통해 정당의 주요 정책결정에 중요 참고자료로 활용을 제안하고 있다(2008, 73). 그리고 그는 흔히 한국에서 당의 반응성을 강화하기위한 여론조사 배합에 대해 비판적이면서 작동가능한 범위의 정당 후보 선출제도나 당 기초 조직 운영에 대해 제기하고 있다. 즉 그는 중앙당의 지역 후보 선출에 대한 심사나 감독 기능을 현실적으로 인정하면서도 최대한 지역 지지자 및 당원들의 자발적 참여를 강화하고 당원협의회의 민주적 운영의 방향을 제시하고 있다.

그의 고민 중에서 특히 주목할 만한 것은 정당의 사회적 기반을 강화하기위한 제도적 제안들이다. 필자는 2004년 주로 정당의 투명성에 강조를 두는 정치개혁 패러다임을 비판하며 미국 애커만 교수의 연구 결과를 활용하여 정당의 자금 조달 등에서 사회적 기반 강화 방향의 개혁 조치를 제안한 바 있다(2004). 이후 미국에서 소위 오바마 선거혁명은 비록 아직 금권선거의 부작용을 가지지만 소액 다수자에 의한 정당의 사회적 기반 강화가 가능함을 생생히 보여주었다.  마찬가지의 정신에 입각하여 정진민 교수는 정당 경선 후보자의 경우 일정한 요건을 충족하는 경우 일정액 이하의 소액 기부에 대해서 매칭펀드 방식의 국고보조금 지급을 제안하고 있다(20008, 77). 만약 지금의 국고보조금에의 지나친 의존 시스템을 보다 정당이 사회적 기반을 강화하는 것에 비례하여 지원받는 시스템을 더 강화한다면 한국 정치 최대의 취약점인 반응성 결핍 현상을 조금은 극복해나갈 수 있을 것이다.

정상호 교수의 한국적 모델에 대한 고민도 정진민교수와 매우 흡사한 지점으로 수렴되고 있다. 그가 '시민참여책임정당 모델'이라 명명한 것은 한국적 모델을 만들기위한 고민에서 출발한다. 그는 위의 정진민 교수와 유사하게 당원의 권능 강화를 추구한다. 심지어 그는 당의 정체성이나 강령 등과 관련한 핵심 정책 이슈의 결정에서는 '전 당원의 직접투표' 에 의하여 결정되도록 당규를 개정할 것을 제안한다. 아울러 일정한 요건을 갖춘 사안은 당원에 의한 당직자 소환, 입법청구, 직접투표가 가능하도록 당원의 실질적 권한을 획기적으로 강화할 것을 주장한다(2008, 157). 하지만 그는 동시에 공직자 선출에서는 과도기적으로 당원이 아닌 일반 유권자들에게도 문호를 개방하는 원내 정당의 정신을 강조한다(158). 그가 정진민 교수보다 대중정당의 성격 강화를 더 강조하는 것은 그가 글에서 밝히듯이 궁극적 규범적 지향성이 대중 정당에 가 있기 때문이다. 이는 이후 많은 논쟁이 필요로 하는 사안이지만 정진민, 정상호 교수들의 그 구체적 모델을 놓고 학계와 정치계가 심도 깊은 연구를 수행할 필요가 있다.

아직 한국 학계에서는 제 3 당들에 대한 연구는 많이 활성화되어 있지 못하다. 다만 최근 대중정당 모델을 주창하는 진영에서 미국 오바마의 당선 이후 미묘한 변화의 징후들이 보이는 것은 주목할 만하다. 예를 들어 오바마의 대선 승리 이후 최장집 교수는 2008년 12월 19일 마들연구소 강연('지금 한국에서 왜 오바마인가? 오바마 등장이 한국 정치에 주는 의미')을 통해 과거 미국의 전반적 모델에 대해 매우 강경하게 비판하던 것과 달리 매우 호의적으로 평가하고 있다. 그는 미국 자유주의 정당의 건강성을 지적하고 심지어는 한국에서 유럽적 길은 가능하지 않다고까지 지적하고 있다. 이러한 움직임이 한국의 대중정당 모델론자들과 진보정당 운동가들에게 향후 어떠한 영향을 미칠지 지켜볼 필요가 있다. 이러한 가운데 이론과 현장 전반의 경험을 가진 채진원 박사는 2009년 발간한 박사논문을 통해 한국의 진보 정당은 원내정당 모델을 채택할 때만이 대중적 토대를 가질 수 있다고 지적하여 미묘한 파장을 던지고 있다. 향후 한국의 진보정당과 정당 모델은 학계와 정치진영들 사이에서 보다 심도 깊은 연구와 소통이 이루어져야 할 부분들이다. 이들의 건강한 변화는 비단 자신들 당의 운명에만 연관된 것이 아니라 한국 정당 체제 전반의 건강한 변화와 긴밀히 연관되어 있다.

최근 이 정당모델 논쟁을 시야를 한 차원 더 높여 최근 정치사상적 흐름과의 생산적 접합을 시도한 연구도 주목할 만하다. 임성호 교수는 기본적으로 원내정당의 적실성을 주장하지만 그 한계를 분명히 인정하고 있다. 예를 들어 그는 기존 정당간의 카르텔 형성 가능성이나 정치의 불안정성 증가를 염려하며 그 내재적 한계를 극복하기 위해 오늘날 전 지구적으로 의미심장한 화두를 던지고 있는 토의민주주의(deliberative democracy) 이론과의 결합을 시도하고 있다(2005). 향후 그의 이론적 관점에 입각한 개혁 제안들이 다양한 방식으로 정치권 내부에서나 시뮬레이션 수업 등으로 실험되고 이것이 다시 이론화의 과정을 밟는 다면 한국 정당정치의 이론적, 실천적 발전의 측면에서 매우 흥미롭고 유익한 결과물을 만들어 낼 수 있다.

Ⅲ. 정당과 시민사회 연계의 새로운 방향

그간 정당의 시민사회와의 '구조적, 조직적 연계' 약화 현상의 지속에 대해 많은 논자들이 우려를 표현하고 있다(강원택 2009; 주인석 2009). 이러한 가운데 발생한 두 가지 현상은 우리에게 새로운 이론적, 실천적 과제를 던져주며 많은 이들이 이에 주목하고 있다. 첫째는 미국에서 오바마의 성공이 보여주는 그 연계의 새로운 방향이다. 오바마 후보는 우연히 집권한 것이 아니라 2000년 초반부터 새로운 현상으로 등장한 온/오프 혼성 시민정치조직의 강력한 성공에 토대를 둔다. 그리고 이는 비단 선거 과정에서의 패러다임이 아니라 오늘날 국정운영에서 정당과 사회운동의 긴밀한 네트워크라는 점에서도 주목할 만하다. 그런 점에서 필자는 과거 클린턴 시대를 영구적 캠페인이 본격화된 시대라면 오바마 시대를 영구적 운동의 시대라고 비유적으로 규정하기도 했다(2009).

반면에서 한국에서는 최장집 교수를 중심으로 하여 민주화 이후 민주주의 시대에서 운동의 중요성을 과소평가하는 담론이 한 동안 지배하였다. 이들은 운동이란 예외적이고 일시적일 뿐 궁극적으로는 모든 것이 정당으로 수렴되어야 하는 것이 정상적 민주주의 과정이라는 인식이 강하다. 하지만 필자가 2008년 단행본을 통해 지적한 바 있듯이 현대 정치에서 운동은 오히려 온/오프 기제를 통해 일상적으로 존재하면서 새로운 거버넌스를 만들어가고 있다. 이를 새롭게 이론화하기보다는 과거 근대사회의 정당민주주의 모델에 입각하여 오늘날 사회를 진단하는 것은 실사구시적 태도라 할 수 없다.

바로 이러한 이론 지형에서 예상하지 못한 방식으로 발생한 촛불시위와 그 이후 지속적인 운동의 등장은 미국 오바마를 탄생시킨 무브온 등 온/오프 혼성 조직의 등장이 결코 예외적인 것이 아님을 시사한다. 오늘날 한국의 정치진영과 학계는 이 현상을 어떻게 이론화할 것인가를 둘러싸고 아직 초기 단계의 논쟁과 경험적 연구를 진행하고 있다.

하지만 정치진영내에서는 이미 지난 대선 과정에서도 정당과 시민사회 운동의 거버넌스에 대해 다양한 논의가 이루어져 왔다. 예를 들어 당시 주목받지는 못했지만 열린우리당 민병두 의원을 중심으로 시민단체, 지역단체, 직능조직과의 다양한 형태의 정책협의를 통해 당원과 지구장 즉 아래로부터의 공동 토론과 공약수립, 인준 투표를 시도하고 궁극적으로 강령을 만들어가는 운동을 제안한 바 있다(정상호 2008, 160).

오늘날 노무현 정부 핵심 인사들을 중심으로 미국의 무브온을 벤치마킹하는 시민정치조직이 시도되고 이를 통해 새로운 자유주의 정당의 토대를 구축하고자 하는 것도 주목할만하다. 김창호 전 국정 홍보처장은 최근 9월 16일자 프레시안 기고문('신당추진이 답인가 민주당 강화가 답인가')을 통해 정당의 아래로부터의 생활정치 기반에 대한 획기적 제고 없이는 한국 자유주의 정치의 미래가 없음을 강력하게 경고하고 있다. 이러한 새로운 실험과 제안들이 얼마나 유익한 실험으로 이어질지 앞으로 지켜볼 필요가 있다.

아직 학계에서는 이러한 정당과 시민단체, 이익단체 들 간의 거버넌스에 대한 많은 연구들이 축적되어 있지 못하다. 과거 개혁당의 생활정치 네트워크 실험이나 미국 무브온 등에 대한 다양한 경험적 연구들이 거의 존재하지 않는다. 다만 주목할 만한 것은 한나라당과 외곽의 뉴라이트 운동과의 관계를 규명하고자 한 정상호 교수의 연구(2008)나 한국의 정치인 팬클럽과 정당의 관계에 대해 선구적으로 이론화를 시도한 장우영 교수(2007) 의 경우가 눈에 띈다. 아직 본격적으로 이론화를 제안한 것은 아니지만 이론적 상상력 촉구 차원에서 김용호 교수의 다음의 제안도 주목할 만하다.

" 노사모와 같은 네트즌 정치 집단에게 정당과 같은 역할을 부여하여 국민의 대표 기증을 담당할 수 있도록 공직을 맡기고 정치적 책임을 물을 수 있는 제도가 가능한 지 토론해 보아야 한다"(강원택 2009, 134에서 재인용).

향후 가능하다면 미국과 한국의 시민사회 운동 조직, 정당들과 학계가 공동으로 학술대회를 통해 21세기 새로운 흐름에 대한 비교연구를 시도한다면 흥미로운 실험이 될 수 있을 것이다.

Ⅳ. 공직 속의 정당

위의 새로운 거버넌스 문제는 당정분리 등 '공직 속의 정당' 범주에 해당되는 이슈와도 긴밀히 연관된다. 이 점에서 최근 노무현 전 대통령의 생생한 회고 기록들이나 관련 인사들의 성찰들이 다양하게 제기되면서 향후 이론적, 실천적으로 흥미로운 소재들을 제공해주고 있다. 예를 들어 노무현 전 대통령은 임기 후반 오마이 뉴스와의 회견에서 다음과 같이 거버넌스 구조를 강조하고 있다.

" 정책을 함께 하는 정당과 그것을 둘러싸고 있는 지지 집단,지지 시민이 딱 짜여져 있지 않으면, 그러니까 당을 이탈했을 때 살아남지 못하는 문화가 되지 않으면 끊임없이 이탈이 생김니다. "(오연호 2009)

노무현 전 대통령이 당정분리의 토대가 될 거버넌스 구조와 당시 집권 당의 한계를 강조한다면 당시 정부 인사들 중 일부는 당정 분리 모델 자체의 경직성을 지적한다. 혹은 당시 집권당의 인사들은 반대로 청와대의 자의성을 지적하고 있다. 이러한 다양한 성찰 혹은 논쟁은 향후 이론적, 실천적으로 많은 과제를 던져준다. 필요하다면 다양한 시각의 이들이 학계와 함께 참여하여 상호 소통을 시도할 필요도 있을 것이다. 그리고 이는 단지 과거에 대한 평가만이 아니라 오늘날 이명박 정부의 성공의 여부와도 직결된다. 최근 민주당 정세균 대표의 회고록 발간을 계기로 한나라당 출신 국회의장과 청와대의 관계가 화제가 되기도 했다.

학계에서는 이미 오래전 당정 관계의 바람직한 모델에 대해서는 비교적 넓은 공감대가 형성되어 있다. 이를 정부와 집권당의 관계에 국한해서 간단히 요약한다면 정진민 교수의 다음의 말로 표현될 수 있을 것이다.

" 당정분리를 통하여 집권당의 민주적 운영과 의원들의 자율성이 확보되면서도 정책적으로는 협력적인 대통령-집권당 관계를 유지해 나감으로써 대통령이 정책의제의 실현을 위하여 입법적 리더십을 발휘할 수 있어야 하며 집권당도 집권당의 정책목표를 달성하기 위하여 필요하다면 행정부를 견인해 낼 수 있어야 한다(2008, 46).

이어 정진민 교수는 이를 위해서는 특히 행정부의 정책전문성에 대응할 수 있는 수준의 집권당의 정책역량을 크게 강화할 필요가 있다고 지적하고 있다. 이러한 견지에서 각 정당내외의 정책연구소를 장기적으로 강화해나가는 것은 매우 중요하다. 이러한 정책연구소 네트워크의 강화는 오늘날 한국 정치 지형의 지나친 균열이나 이념적 정렬의 취약함을 고려할 때 더욱 시급하다. 한국의 보수주의나 자유주의 경향들이 지적 네트워크의 결합 속에서 공통점들을 발견하고 차이를 정식화해나간다면 한국의 정당들의 건강한 재편에도 토대로 작용할 수 있을 것이다.

Ⅴ. 결론 및  이합집산론 논쟁

이 상에서 간단히 살펴본 것처럼 한국 정당의 재인식을 위한 이론적, 실천적 모색들이 다양하게 진행되고 있는 것은 고무적이다. 하지만 서문에서 밝힌 것처럼 한국 정당 정치의 극단적 불안정성은 여전히 심각한 문제가 되고 있다. 이의 원인에 대해 학계에서는 전반적 공감대들이 이루어져 왔다. 예를 들어 곽진영 교수는 다당제하에서 5년 단임제 대통령제의 취약성, 정당 파벌 존재, 선거전문가 정당 등의 특성등을 지적하고 있다(곽진영 2009). 이러한 지적은 정치진영 내에서도 전반적으로 공감을 가지고 있는 내용이라 할 수 있다.

다만 크게 변경하기 어려운 이러한 현실적 조건 하에서도 정당의 극단적 불안정성을 완화하는 길은 없을 까 하는 것은 고민해 볼 만한 지점이다. 이 점과 관련하여 정치질서의 시대적 특징과 이에 부합하는 정치 리더십이란 무엇인가에 대한 연구가 학계나 정치진영 내부에서 앞으로 보다 확대될 필요가 있다. 예를 들어 미국에서 스커러닉의 정치 질서 사이클과 이 제약 속에서 정치 리더십의 선택 양상 연구는 우리에게 시사하는 바가 크다(Skowronek 1997). 즉 같은 정치적 질서의 제약 속에서도 어떤 지도자들은 자신의 정치질서를 구축하는 데 성공하고 다른 지도자들은 실패하는 요인은 무엇이냐는 정치리더십의 중요성을 말한다. 필자는 이러한 견지에서 과거 자신들이 놓인 정치질서의 특징과 제약을 분명히 인식하지 못한 노무현 정부의 한계를 비판적으로 평가한 바 있다(2004).

정당의 안정성이란 측면도 이러한 정치 리서십과 매우 중요하게 결합되어 있다. 미국에서 새로운 안정적 정당 질서를 만들어간 사례들은 모두 주도하는 정치세력들의 리더십이 주요하게 작용한다. 보수진영의 위대한 지도자였던 베리 골드워터나 진보진영의 위대한 지도자였던 루즈벨트 모두 탁월한 정치리더십으로 새로운 정당체제를 탄생시켰다. 한국에서도 노태우 정부의 김대중 진영을 포함한 야심찬 보수 대연합 시도나 노무현 의원의 김대중 정부 안정적 계승 모두 결과적으로는 자신들의 성공적인 정당체제를 출범시켰다.

이 점에서 현 한나라당은 가장 앞서 있다. 앞에서 지적한 것처럼 아웃사이더인 이명박 후보가 보다 당 토대가 강화된 정당을 태동시켰기 때문이다. 다만 당내 다른 세력과의 권력 분점에 대한 현실적 인정을 거부하였기에 이는 두고두고 불안정한 체제를 만드는 요인으로 작용하고 있다. 이후 권력 투쟁의 향배에 따라서는 현재의 체제가 변화될 수 있는 여지마저 존재한다.

흥미로운 것은 노무현 정부 인사들 일각의 성찰이다. 예를 들어 이해찬 총리는 최근 미국 정치를 관찰하며 선거에서 이기는 것보다 당의 노선과 정체성을 지키는 것이 훨씬 더 중요하다는 것을 새롭게 깨닫고 있다고 밝히고 있다. 그는 그런 견지에서 과거 열린우리당이 보여준 이합집산을 강렬하게 비판한다(2009, 158). 즉 열린우리당의 실험을 제도적, 구조 환경적 요인이 아니라 정치리더십 측면에서도 중요하게 평가할 여지가 있는 것이다.

향후 한국 정당의 이합집산에서 제 3 당들의 향배도 주목할 만한 변수이다. 이들 또한 이들이 정치질서를 어떻게 인식하고 있고 어떠한 정치적 리더십을 보일 지에 따라 그것이 이합집산이 될 지 아니면 새로운 이념적 재정렬이 될 지를 결정할 것이다. 현재까지 창조한국당은 한국의 새로운 자유주의 노선을 만들어가겠다는 애초의 포부에 크게 미치지 못하는 실망스러운 모습을 보여주고 있다. 그리고 민주노동당이나 진보신당들은 반정부, 반신자유주의 연대를 넘어서서 향후 정치질서에 대한 조망 속에서 대담한 비전을 구축하고 있지 못하다. 다만 이들이 이후 정치적 위기나 기회 구조의 창출 속에서 정치연합이나 더 나아가 새로이 자유주의 정치세력의 일부로 자리매김할 수는 있을지 모른다. 하지만 현재의 정치 지형으로만 본다면 앞으로 한국 정치의 이합집산이 보다 건강한 정당체제로 정착되는 데 상당한 기간과 출혈이 예상된다. 이러한 전환적 성격의 시대인 지금이야말로 학계와 현실 정치진영의 생산적 협력이 절실한 시기라고 생각된다.

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정당의 지방조직 활성화

정연정

(배재대학교)

□ 정당의 지방조직 활성화 논의 배경

- 2004년 3월 개정된 정당법은 정당의 주요한 지방 하부조직(지구당)을 폐지하는 것을 골간으로 하지만, 2005년 8월에는 당원들의 자발적인 참여를 전제로 하는 ‘당원협의회’를 둘 수 있도록 하는 방향으로 제·개정되기에 이름

- 하지만 이들 당원협의회의 운영은 실제로 자발적인 당원들의 참여를 유도하기보다 이전의 지구당과 질적으로 다르지 않은 문제점을 양산하고 있어서 새로운 형태의 정당의 지방조직이 창출되어야 한다는 논의가 최근 들어 전개되기 시작

- 중앙당과 지역 간의 유기적이고 공식적, 민주적 관계가 요원해지고 있는 상황에서 일상적인 지역정치는 활성화되지 못하고, 지역의 정치인과 조직들은 중앙당의 선거과정에 수동적으로 동원되는 예속적인 성격을 극복하지 못하고 있고, 중앙당과 지역 정치를 일상적으로 연계하는 생활 정치적 기구로서의 새로운 형태의 ‘정당의 지방조직’의 필요성이 제기됨

-  따라서  우리 정치자금 제도의 개선을 정당의 지방 하부 조직을 활성화하는 것에 초점을 맞추어, 아래로부터 지역 주민 참여를 활성화하고, 진성당원 확보를 위해 필요한 자금 조성 방안에 국한하여 논의

□ 정당의 지방조직 폐지 이후의 문제

- 2004년 이루어진 정당법 개정 이후 열린우리당과 한나라당은 과거의 지구당을 대체하기 위해 새로운 정당조직으로 시․군․구별로 또는 읍․면․동별로 ‘당원협의회’를 공식적인 하부조직으로 활용해왔음. 하지만 당원협의회의 경우 주요한 운영책임을 지역의 선출직 공직자나 이전의 지구당위원장이 그대로 맡게 됨으로써 민주적인 하부조직 구조를 새롭게 정립하는데 별다른 효과를 창출하지 못했다는 평가받고 있음

- 게다가 당원협의회장으로 선출된 경우 1년 동안만 공직 후보로 출마할 수 없도록 함으로써 임기를 마치면 바로 공직후보로 나설 수 있도록 함으로써 지역조직의 민주적 운영과 후보선출의 공정성 문제를 확보하는데 어려움이 발생하고, 당원협의회 의장의 사조직화 가능성은 존재하고 있는 것으로 나타남.

- 또한 공식적인 지구당이 폐지되면서, 지역을 단위로 하는 사설 조직 또는 사무소 설치가 완전히 사라지지 않고 있다는 것 역시 문제점으로 제기되고 있음. 지구당이 폐지된 이후 전국 선거에 출마한 입후보 예정자들의 사조직은 오히려 더욱더 급증하고 있다는 것과 관련성을 갖음

※ 중앙선관위에 따르면 전국에 입후보 예정자와 관련된 것으로 나타나는 조직 단체는 동창회 296개, 연구소 248개, 국회의원지역선거구당 평균 5.76개의 사조직이 실제로 활동하고 있는 것으로 나타남

- 또한 지방정치의 차원에서 지구당 폐지이후 정당의 지역단위 후보자 공천과 지역 정치신인들의 중앙당으로의 유입과정이 순기능적으로 이루어질 수 있었는가의 측면에서도 중앙당의 독주는 여전히 유지

-  특히 다양한 정치정당들이 활동을 하고 있지만 특정 지역에서 특정 정당의 현역의원이 하나도 존재하지 않는 경우 정당의 정책에 대한 지역주민의 지지와 반대여론은 중앙당에 손쉽게 전달되지 못하고 있고, 특정 정당과 특정 지역 유권자들 간의 물리적 거리는 좁혀지지 못하고 있는 실정

□ 정당의 지방조직 재정립 방향

- 정당의 본래적 기능은 여론의 형성과 조직화, 대중에 대한 정치적 교육, 정부의 조직(정권의 담당), 의회정치의 조직적, 능률적 운영, 지도자의 선택 등으로 정의. 그리고 정당은 특히 공통의 의견을 갖고 있는 사람들을 다층적으로 연결하는 매개적 기능과 중개적 기능을 수행하는 핵심적인 정치조직임

- 하지만 중요한 것은 명목적인 정당이 기능이 아니라 정당이 얼마만큼 이러한 목적을 달성할 수 있는 구조를 갖추었는가 하는 것임. 정당의 매개적 기능이 중요하다면 사회의 다양한 부문과의 연결을 수행하기 위해 필요한 최소한의 조직적 기구가 포함되어야 한다는 것

- 정당의 매개적 기능을 수행함에 있어 전반적인 사회 부문들과 중앙정당을 연결하기 위해 중요한 단위로서 기능하는 것이 바로 정당의 지방조직이라고 할 수 있음

- 특히 매개의 범위를 계층과 같은 대단위 부문으로 정의하는 것도 중요하지만 가능한 넓은 범위를 포괄하는 네트워크를 창출하기 위해서 지역을 거점으로 하는 정당기구가 중요한 역할을 수행할 수 있음. 따라서 정당의 지방조직은 당원들의 신변 가장 가까운 곳에 존재함으로써 정당의 중요한 정치과정을 구성하는 단위이어야 함

◯ 구조

- 현재의 우리 정당은 시도별 당조직(시도당)과 선거구를  단위에서의 당원협의회라는 2중적 하부구조를 갖고 있음. 현재의 당원협의회는 개별 선거구에 존재하는 전체 당원들의 협의체로 구성되었지만, 관련 공직선거 후보선출과 관련해서 특별한 결정권을 확보하고 있지 못한 상태

- 지역의 당원들을 결집시키고, 이를 통해 지역에서 출마하는 후보자를 선정하기보다, 지역의 선출직 공직자나 이전의 지구당위원장이 본 조직을 관할하게 함으로써 중앙당과의 관계를 수동적으로 구성

-  따라서 새로운 정당의 지방조직은 현재 정당의 하부조직구조를 3계층 형태로 재구성되는 것을 전제로 재생되어야 한다. 특히 중앙당의 권한은 대폭 축소하고, 공직선거 후보자 선출과 관련된 각종 권한을 하부조직에게 분배하고, 중앙당의 경우 최소한의 중앙 관리사무를 수행하는 형태로 축소되는 것이 필요

-  특히 지방자치의 발전, 그리고 지방행정 체제개편에 따른 광역화 등의 추세를 고려해서, 시도를 중심으로 하는 시․도당협의체와 개별 시․도당 협의체 하의 정당의 하부구조를 상정

-  그리고 이러한 시․도당협의체의 지역적 범위 내에서 개별 정당의 지역구를 구성하고, 이들 간의 관계는 독립적으로 구성하는 것이 필요. 즉 정당운영의 전반적인 책임과 권한을 시․도당협의체와 개별 지구당이 분할하여 확보함으로써 정당운영의 전반적인 역할분담 체계를 구성하는 것이 필요

- 특히 새로운 형태의 정당의 지방조직은 시․도단위 이하의 작은 선거구에서 수행되는 후보선출에 주체적으로 관여하며, 관련 후보자들의 선거운동을 지원하는 역할을 수행하도록 하고, 필요한 자금을 모집하는 당원들의 당비와 정치자금을 활용할 수 있도록 함. 그리고 시․도당협의체의 경우는 일상적인 정당의 행정기능을 수행하고, 선거구별 선거관련 업무를 총괄하는 역할을 수행

- 각 정당의 지방조직들이 개인화 되는 것을 최대한 방지하기 위해 중앙당의 개입을 최소화해야할 필요성이 있고, 하부 지방조직을 책임지는 위원장의 경우 개별 지역의 당원들의 공개적인 선출을 통해 운영권한을 갖도록 하는 것이 필요

◯ 권한 및 역할

-  새로운 형태의 정당의 지방조직은 크게 2가지 권한을 갖도록 함. 개별 선거구별 공직자 후보선출과 관련되는 후보자 추천권한과 재정권임

-  특정한 인물이 주도하는 지역 조직이 아닌 지역의 당원들과 정당을 지지하는 지지자들이 상시적으로 소통하고 의결하는 참여적 하부조직으로 발전하기 위해서는 상향식 공천 제도를 명확하게 적용할 수 있도록 하는 법적인 개정이 전제되어야 함(상향식 공천을 법제화함)

-  또한 정당의 지방조직의 권한을 확보하기 위해서는 재정적 독립성을 확보하는 방안이 우선적으로 검토필요. 과거의 지구당은 지구당위원장의 개인의 경비로 충당되기 때문에, 중앙당에 의해 낙점되는 지구당위원장의 사적인 조직으로 전락하는 경향이 강하게 드러남. 이러한 문제점을 극복하기 위해서 새로운 지방의 하부조직은 스스로의 재정충당 권한을 갖고, 일정한 액수를 필요한 경비에 활용할 수 있도록 하는 것이 우선적으로 검토

- 후보자 선출권한과 정치자금 모금과 자율적인 자기운영 권한뿐만 아니라 새로운 정당의 지방조직은 중앙정당의 진성당원을 확보하고 충원하는 핵심적인 역할 담당 필요. 정당운영을 위한 지역의 다양한 지지 세력을 결집시키고, 이를 당원확보와 연계하는 책임을 개별 정당의 지방조직이 갖도록 함으로써 갖도록 함으로써 중앙정당을 구성하는 진성당원의 수를 물리적으로 증가시키는데 책임을 명기하는 것이 필요

4. 운영형태

-  정당의 새로운 지방 하부조직은 지역 내 당원 및 지지자들의 자발적인 조직으로 활동하는 것을 기본으로 하지만 반드시 상시적인 형태를 취하기보다 사안별로, 또는 선거시기별로 유연하게 운영하는 방안을 검토하는 것이 필요

※ 캐나다의 지구당은 집행부 선출을 하거나 총선거에 임박하여 임시적으로 운영하는 형태를 취하고 있고, 이 과정을 통해 경비절감은 물론 집중적인 선거지원 기구로서의 충분한 기능을 수행할 수 있도록 하고 있음

- 물론 정당의 지방 하부조직들은 정당의 지지자들의 정치적 교육의 장으로서, 또 정당에 대한 정치적 충성도를 확보하기 위해 필요한 다양한 프로그램을 마련하여 운영하는 것도 필요하지만, 이러한 대중적인 활동들을 수행하는 것 역시 지구당내의 연간 운영계획 설계를 통해 유연하게 운영하는 것이 필요

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-  정당의 지방 하부조직을 통한 다양한 선거사무소 운영이 법적으로 가능해지는 경우 선거기간을 전후로 해서 합법적인 선거운동기간에 지구당이 관련 지역 내에 선거사무소를 설치하여 운영하는 방안도 검토할 필요가 있음

- 이미 우리 공직선거법은 대통령선거, 국회의원, 광역단체장선거 등 각종 선거에 예비후보제도를 도입하고 있고, 선거기간 개시일로부터 며칠 전부터 공직선거 출마자 예정자가 선거사무소를 설치하여 활동을 할 수 있도록 허용하고 있음. 이러한 법적근거를 정당의 지방하부 조직에도 동일하게 적용하여, 해당 조직이 직접 선거사무소를 임시적으로 개설할 수 있도록 하는 방안을 검토하는 것이 필요

□  정당의 지방조직 활성화를 위한 자금 조성 방안

◯ 우리나라 정치자금 제도의 문제점

- 우리나라의 정치자금법은 1965년 제정된 이래 2004년 3월에 이르기까지 총 14회 개정되었지만, 아래로부터의 국민참여, 그리고 지역을 근간으로 하는 정치적 지지 확산이라는 과제를 해결하지 못하고 있음

-  우리나라 정치자금 제도는 정치자금의 조달방식과 투명성 확보방식에 초점이 맞추어져 있고, 이 과정에서 투명성과 효율성을 강조되는데 비해 민주적 정당운영을 위한 현실적 대안들은 충분히 고려되지 못했음

-  물론 소액다수제도가 도입됨에 따라 정당의 정치자금 내역중 당비 비중이 차지하는 비율이 상대적으로 증가하고 있지만, 국고보조금에 대한 의존도 역시 점차 증가하고 있는 추세에 있어 정당의 국고 재정 자립도는 충분히 확보되지 못하고 있는 상황

- 특히 우리의 정치자금 제도는 후원제도나 국고보조 관련 제도와 관련된 수정과 변경을 포함하고 있지만, 자발적인 당원들의 당비 관련 규정과 제도는 현재까지 변경 없이 지속되고 있음

과목 수입	합계	전년도 이월	당비	기탁금	후원회 기부금	보조금	차입금	기타수 입
2002	100	-	14.2	-	23.2	45.0	5.8	18.4
2003	100	22.8	20.7	0.0	17.3	15.0	5.8	18.4
2004	100	8.5	14.5	0.0	5.6	31.5	5.0	34.9
2005	100	16.7	32.3	0.3	8.4	35.7	2.9	3.7
2006	100	8.7	31.7	1.2	2.9	30.6	5.9	19.0
2007	100	17.2	21.4	2.1	-	26.3	30.2	2.8

< 표 1 >  정당 수입 내역 변화: 2002~2007(%)

- 우리 정당 재정 수입은 주로 국고보조와 당비를 중심으로 충당되어 왔음.  당원의 당비의 경우는 2004~2005 중반에 감소하는 추세를 보이다 중반기 이후 증가하고, 특히 2006년에는 급증하는 양상을 나타냄

- 당비의 비중이 증가되는 추세는 소액다수제를 통한 개인의 정치헌금 문화가 형성되는 과정에서 정당에 대한 일반 시민들의 참여가 어느 정도 진전되었기 때문이라고 볼 수 있음. 또한 정당 후원회 제도가 폐지된 직전후로 정당에 대한 개인의 정치헌금이 제한되면서 정당에의 참여를 통한 당비로 전환되는 현상이 일부 나타나고 있음

- 하지만 시도당 관계자의 언급에 따르면, 당비가 증가하는 현상은 지역구의 국회의원이나 정치인들에 대한 지지가 정당가입과 당비납부로 연계되었고, 이 과정에서 정당의 지역조직들의 역할과 관련성을 갖는다고 설명

- 지구당이 합법적으로 존재하지 않고 있는 상황이지만, 개별 지역의 정치인과 관련 조직들을 통해 충당되어지는 자금이 일반 개인의 당비로 환원되어 중앙당에 전달됨으로써 정당 전체의 재정에 중요한 비중을 차지하고 있음

<그림 1> 최근 5년간 당비 변화 추이

- 정당의 당비 비중이 증가하는데 비해 정당의 국고보조금 역시 증감을 거듭하고 있음. 정당의 국고보조금은 정당의 전체 수입에서 평균 30%이상을 차지하고 있고, 2005년 이후부터 2006년, 그리고 2007년까지 2배 이상 국고보조금이 증가하는 추세이고, 이러한 급증하는 국고보조의 비중은 정치자금의 투명화를 위한 정치자금에 대한 규제가 강화됨으로써 정당에 대한 재정 지원을 국고로 충당하는 변화때문임

<그림 2 > 최근 5년간 국고보조금 변화 추이

- 이러한 국고보조금의 경우는 정당별로 개별 지역별 시도당으로 일부 배정되며, 이러한 자금들은 시도당 사무실 운영경비로 충당. 개별 지역의 시도당들은 정기적으로 당비를 중앙당에 전달하는 역할을 수행하지만, 실제 운영경비는 정당이 국고로 지원받는 금액의 소액을 중앙당으로부터 지원받는 체제로 운영

- 당비와 국고보조를 중심으로 충당되는 정당수입은 상당부분 선거경비로 활용되고, 기타 운영경비로 활용하는 것으로 나타남. 또한 정당의 주요한 역할인 정책개발 비용은 상대적으로 비중이 낮고, 대체로 그 지출이 감소하는 추세로 나타나고 있음

- 정당에 대한 국고지원의 중요한 측면은 정당의 정책개발 기능을 전제로 국가의 지원을 강화하는 것과 관련성을 갖음. 하지만 실제로 개별 정당들은 국고지원을 정책개발에 활용하는 비중보다 선거나 일상 운영경비로 활용하는 것이 대부분이라고 볼 수 있음

< 그림 3 > 최근 5년간 정당의 선거비 지출 변화 추이

<그림 4 > 최근 5년간 정당의 정책개발비 지출 변화 추이

< 그림 5 > 최근 5년간 정당의 기본 운영 경비 지출 변화추이

- 정당의 정책개발비 비중이 점차 감소하고 있는 추세는 정책을 통한 다양한 선거구에서의 의견수렴과 소통의 매개과정이 충분히 발전되지 못하고 있음을 시사함.

- 개별 정당의 시도당은 중앙당의 정책을 지역 소개하고 전달하며, 이를 중심으로 당원들의 의견을 결집시키는 기능을 충분히 수행하지 못하고 있으며, 이러한 문제점이 결국 중앙당의 정책기능에 대한 의지와 프로그램 부재에 기인한 것임

- 정당들이 국고보조금과 당비를 통해 중요한 재정수입을 충당함에도 불구하고 이러한 자금들은 정당의 지역 조직에 충분히 환원되지 못하고, 선거과정에서 소모되는 문제점을 안고 있다는 점이 강조될 필요가 있음

◯ 새로운 정당의 지방조직 활성화를 위한 정치자금 조성 관련 쟁점

- 일련의 정치개혁이 투명한 정치를 구현하기 위해 어느 정도 기여한 바가 있으나, 지역정치를 실종시키거나, 정당과 당원간의 유기적 결합관계는 발전시키지 못하는 한계점을 나타내고 있음

- 진성당원이 충분히 확보되지 못하고 있는 현실이 좀처럼 진전되지 못하는데 있어 중앙당의 재정수입 확보방식이나 지출방식은 부정적으로 작용. 특히 재정적인 측면에서 개별 정당의 지역조직들은 중앙당 재정에 중요한 역할을 하지만 당비를 중앙당에 전달하는 것에 대한 권한과 역할을 충분히 보장받지 못하고 있음

- 특히 개별 정당의 시도당은 정기적으로 당비를 모집하여 중앙당에 전달하고 소액의 국고보조금의 일부를 분배받는 형식으로 운영되고 있고, 강화된 정치자금과 정치관계법으로 인해 지역 당원들의 상시적인 의견수렴 기능을 수행하는데 역부족인 상태

- 따라서 정당의 지방조직들은 중앙당의 지부 정도의 형식적인 기능을 수행할 뿐 적절한 권한과 역할을 확보하지 못하고 있음. 이러한 현상은 정치에 대한 불신, 새로운 정치인재의 충원 등에 차질을 발생시키고 있으며, 정당은 형식적인 기구로 존재하고 있는 측면이 있음

▶ 가장 우선적으로 고려해야 할 문제는 지역별로 모금되는 당비를 중앙당으로 100% 전달하는 방식을 변화시킬 수 있는 방안모색 필요. 정당의 지방조직들이 활성화되기 위해서는 당비를 모금하는 지역에서 당비가 활용될 수 있는 환경이 조성되어야 함

※ 해외 정당의 지방조직(영국, 캐나다)들은 당비를 직접 모금하고 당비의 일부를 중앙당 운영에 기부하는 방식을 취하고, 기부된 액수이외의 부분은 지방정당을 운영하는데 충당하기도 함

-  지역관리나 정당의 행정사무는 광역단위의 시도당에서 전문적으로 담당하고, 선거나 기타 관련 업무들은 개별 지역의 선거구 조직들이 수행하는 기능분담을 수행함으로써 필요한 경비를 활용하도록 하는 것이 필요

▶ 정당의 국고보조 분배 기준에 의석수뿐만 아니라 개별 정당의 당비 납부실적을 일부 포함하여 분배하는 방안 검토 필요. 특정 지역별 당비 납부 실적을 지역 선거구별로 계상하여 국고보조 분배 기준에 일부 반영하는 방법을 고려해볼 필요가 있음

- 이러한 방식으로 국고보조금을 분배하는 것의 실효성 문제가 제기될 수 있음. 즉 ‘무늬만 당원’이라는 문제점을 극복하지 못하고, 형식적으로 동원된 당원들이 대량 양산되는 부작용을 발생시킬 우려가 있음. 이런 문제점을 해결하기 위해서는 정당별로 공개하는 재정상황을 지역구별로 당비 납부실적을 정기적으로 공개하도록 하는 조정이 필요하고, 장기적인 당원가입 실적을 감안하는 것이 필요

▶ 중앙당 후원회 제도를 폐지했지만, 현실정치에서는 개별 정치인에 대한 후원 조직이나 후원금이 정당의 중요한 재정 수입을 차지하고 있음. 최근 정치후원의 현실화 문제가 논의되고 있는 점을 감안하여 개별 정당의 선거구별 후원조직 구성과 운영, 관련 정치자금 모금 활동을 완화하고, 후원회를 통한 모금 내역을 지역별로 공개하는 방법을 고려해볼 필요가 있음

-  지구당별 후원회 조직을 완화하고, 이를 통해 정당의 정치자금이 확보될 수 있는 가능성을 검토하는 것이 필요하다. 이를 어떠한 방식으로 모금하고, 또 공개하는가를 법적인 내용으로 구성하여 관리함으로써 부정적인 결과를 최소화하는 방법이 모색될 필요가 있음

※ 미국의 정치자금위원회(Political Action Committee:PAC)가 정당의 지방조직 별로 구성되고 운영되는 점을 감안한다면, 선거구별로 PAC을 구성하고 운영하는 방법도 벤치마킹 할 필요가 있음

▶ 정당의 지방조직의 당원 지원에 필요한 자금 활용에 대해 제도를 탄력적으로 적용하는 것이 필요하고, 적합한 활용지침과 활용 범위를 명확히 하는 것이 필요 특히 지역 정당조직 운영에 들이는 막대한 비용은 최소화하고 당원 지원을 위한 자금 활용은 최대한 자유롭게 현실화하는 것이 필요

- 지방조직 운영비용 절감을 위해서는 서는실의 상근자 문제를 우선적으로 해결하여 인건비를 절감하는 것이 필요하다. 지역의 지방조직이 반드시 상시적인 조직으로 운영될 필요는 없고, 임시조직으로서의 운영 가능성도 생각해볼 필요가 있고, 이를 위해서는 주말에만 서는실을 운영한다비를, 국회의원 보좌관 일부시조직으로비를 자원봉사자들이 교대로 근무하도록 하는 규정이 보완되는 것이 필요